Mennyit ér a közszolgáltatás? A hulladékkezelési díjszabás alkotmányos problémái

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Szilágyi Emese: Mennyit ér a közszolgáltatás? A hulladékkezelési díjszabás alkotmányos problémái. KÖZJAVAK, I. évfolyam, 2015. 1. szám, 44-47. o. (DOI 10.21867/KjK/2015.1.11.)

Az alapvető alkotmányos követelményeknek a közszolgáltatások megszervezése során is érvényesülniük kell. A jogállamiság elvének és az emberi jogoknak az érvényre juttatása mind a fogyasztók, mind a szolgáltatók érdekeinek védelme érdekében elengedhetetlen. A jogállamiság figyelembe vétele ugyanis alkalmas a közszolgáltatások természetében rejlő információs aszimmetria redukálására, illetve a korrupció kiküszöbölésének elősegítésére.

A továbbiakban elsősorban a fogyasztónak, mint alkotmányos jogok alanyának szempontjából közelítem meg a területet, egy konkrét közszolgáltatás, nevezetesen a hulladékkezelés példáján keresztül. A hulladékkezelési közszolgáltatás ugyanis kötelező jellegénél fogva minden háztartást érint; megszervezése és díjszabása azonban számos alkotmányos problémát vet fel a gyakorlatban. A problémakör „állatorvosi lóként” alkalmas lehet a közszolgáltatási díjszabással szemben támasztható alkotmányos elvárások vizsgálatára.

A közszolgáltatások – így a hulladékgazdálkodás – megszervezése során az állam változó szerepfelfogásának jelei érhetők tetten:

• – a 2011-es Alaptörvény és a hozzá kapcsolódó jogszabályok a korábbitól lényegesen eltérő megközelítésben gondolkodnak a helyi önkormányzatok szerepéről;
• – a gazdasági válság egyik hozadékaként a közszolgáltatások szabályozásának elsődleges céljává a díjak növekedésének mérséklése, és a magánbefektetői jövedelem-kivonás korlátozása vált;
• – a reformok tekintélyes részéről elmondható, hogy azok a vagyoni átrendeződés és a centralizáció irányába mutatnak, az állam pedig lépésről lépésre kiterjed;
• – politikai prioritásként jelent meg a fogyasztói díjak központi meghatározása, azaz a lakossági rezsicsökkentés.

Mindennek jelei jól kitapinthatóak a jogi szabályanyagban is.

Így az új önkormányzati törvény (Mötv.) a hulladékgazdálkodást helyi önkormányzati feladatként definiálja, míg a hulladékokról szóló törvény (Htv.)a település feladatává teszi a közszolgáltatóval történő szerződéskötést. Fontos változás, hogy az illetékes miniszter kapott felhatalmazást a közszolgáltatási díj megállapítására – ez tehát immár nem az önkormányzat által rendeletben megállapítandó kérdés.

Az Alkotmánybíróság számos esetben úgynevezett jogállami követelményeket állapított meg a hulladékkezelési közszolgáltatás díjszabásával összefüggésben. Egy korai ügyben a jogbiztonság elvéből vezette le azt a követelményt, amely szerint a szemétszállítás díjának megállapítása során figyelemmel kell lenni az egyedi életkörülményekre.

A konkrét esetben a probléma az volt, hogy Gárdony képviselőtestülete a szemétszállítási szolgáltatásért fizetendő díj megállapítása során azonos díjszabást alkalmazott az eltérő jellegű –nyaraló és állandó használatú – ingatlanok tulajdonosainak vonatkozásában. A testület kimondta, alkotmányos követelmény az, hogy „valamely közszolgáltatás díja megállapításának a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje.”Valójában a testület ezen érvek mentén akár a hátrányos megkülönböztetés megvalósulását is megállapíthatta volna.

Nem sokkal később erre sor is került egy velencei eset kapcsán, amelyben a képviselőtestület rendeletalkotása során nem volt arra figyelemmel, hogy az üdülőingatlanok tulajdonosai nem egész évben veszik igénybe a közszolgáltatást. Az éves díjtétel emiatt nem tükrözte a valós használatot és a szemétkibocsátást. A testület ebben az esetben a diszkriminációtilalom sérelmét állapította meg az eltérő élethelyzetekből fakadó különbségek figyelmen kívül hagyása miatt.

Az Alkotmánybíróság egy klasszikus magánjogi alapelvet, a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának követelményét sértő önkormányzati rendeletet azért semmisített meg, mert azt a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményébe ütközőnek találta. A bírák leszögezték, hogy „a tényleges arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjat az elszállított szemét mennyisége alapján állapítja meg.”

Végül a jogszabályokban sorozatosan ismétlődő problémák arra késztették a testületet, hogy vizsgálja meg, esetlegesen jogalkotói mulasztás eredménye-e az, hogy ilyen széles körben kerül sor alkotmányellenes önkormányzati rendeletalkotásra.

Ennek keretében a testület az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló törvény (Kötv.) azon rendelkezéseit vizsgálta meg, amelyek felhatalmazást adtak az önkormányzatoknak a rendeletek megalkotására. A vizsgálat során az AB megállapította, hogy a felhatalmazó rendelkezés sértette a jogállamiság alapelvét, ugyanis az nem határozta meg a jogalkotási hatáskör terjedelmét és korlátait. Ezekben az esetekben – tekintettel arra, hogy az önkormányzatok többsége a közfeladatot olyan gazdasági szervezet útján látja el, amelyben maga is gazdaságilag érdekelt – az önkormányzatokat a rendeletalkotás során saját gazdasági érdekeik is befolyásolják. A jogállamiság elveinek megfelelő megoldás érdekében a törvényalkotónak kell szabályoznia a közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait.

Nem találta azonban alkotmányellenesnek azt a megoldást a testület, amikor az ingatlanok tulajdonosainak a használt tárolóedények méretéhez igazodóan kellett a díjat megfizetniük. Feltétel azonban, hogy az ingatlantulajdonosok több, különböző méretű gyűjtőedény közül választhassanak. Ugyanis a gyűjtőedények közötti választás lehetősége garantálja a díjfizetésre kötelezettek számára, hogy amennyiben ingatlanjukon rendszeresen kevesebb szemét keletkezik, akkor áttérjenek egy kisebb méretű edényre, s csupán az ennek kapcsán felmerülő alacsonyabb költséget fizessék meg.

Az ombudsmani gyakorlat újabb megfontolásokkal egészíti ki az Alkotmánybíróság által felállított követelményrendszert: amennyiben a díjhátralék behajtására nem az arra előírtak szerint kerül sor, úgy az elvezethet a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez is.

A biztos a közszolgáltató által kiküldött fizetési felszólításokkal összefüggésben állapította meg, hogy a díjhátralék, a késedelmi kamat és a behajtás költségei adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülnek. Ezek behajtását a közszolgáltató a település jegyzőjénél kezdeményezheti. Az ombudsman rámutatott, hogy „amikor a közszolgáltató a törvényi feltételek figyelmen kívül hagyásával jár el a díjhátralék beszedése során, a jogállamiság elvének, az abból fakadó jogbiztonság követelményének, a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jognak a sérelmét valósítja meg.”

Az ombudsmani gyakorlatból szembetűnő, hogy számos esetben közel azonos „típushibák” voltak megállapíthatók:

• – a közszolgáltatás szüneteltetésének szabályozására nem, vagy nem megfelelően került sor;
• – a gyűjtőedények mérete nem differenciált, ezért nem teljesül az egyenértékűség és a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának elve;
• – az elmaradt közszolgáltatási díjak behajtása során a szolgáltató jár el az önkormányzat adóhatósága helyett, amely önkényes gyakorlat a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez vezet;
• – tényleges ellenszolgáltatás nélkül került sor díjkövetelésre.

Bár a jogszabályi keretek a közelmúltban szignifikánsan megváltoztak, a gyakorlat azt mutatja, hogy a közszolgáltatási díjszabással kapcsolatos problémák szinte konstansnak tekinthetők.Az ombudsmani jelentésekből kitűnik, annak ellenére, hogy az önkormányzatok a 2013. január 1-jét követő időszakra hatályosan nem alkothattak és nem is tarthattak hatályban a közszolgáltatási díjat megállapító rendeleteket,több települési önkormányzat közszolgáltatási díjat állapított meg.

A Kúria is több esetben rámutatott, hogy számos önkormányzat jogalkotási kötelezettségének nem, vagy nem megfelelően tett eleget. A Htv. 88. § (4) bek. értelmében ugyanis az önkormányzatok rendeletalkotási kötelezettsége bár korlátozottan, de fennmaradt: helyi rendeletben kell szabályozni ugyanis a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásának és igénybevételének szabályait, továbbá a köztisztasági rendelkezéseket, valamint a díjalkalmazási és díjfizetési feltételeket.

Azonban, a kúriai gyakorlatból kiolvasható, hogy több önkormányzat elmulasztott eleget tenni a jogalkotási kötelezettségének. A bírói fórum arra is felhívta a figyelmet, hogy a felhatalmazás terjedelme korlátozott: bár a jogalkotási kötelezettség fennáll, a „teljesítésekor figyelemmel kell lennie a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási díj megállapításáért felelős miniszter hulladékgazdálkodási közszolgáltatás díjait, díjalkalmazási feltételeket megállapító, valamint a díjmegfizetés rendje körében megalkotott rendeletében foglaltakra.”

Más esetekben a Kúria is azt állapította meg, hogy a felhatalmazás címzettjének megváltozása ellenére a települési képviselő testület rendeletben állapította meg a hulladékkezelési közszolgáltatás díját. Az ilyen, törvénysértő önkormányzati rendeleteket a Kúria megsemmisíti.

Úgy tűnik, a hulladékszállítási díjszabással kapcsolatos alapvető problémák immár két és fél évtizede változatlanok: a díjszabás során figyelmen kívül maradnak az eltérő élethelyzetben lévők szempontjai, amely az egyenlő bánásmód sérelmével jár. Vagy jogszabályi hiányosságok, vagy közszolgáltatói gyakorlat eredményeként aránytalanságok jelentkeznek az elvégzett közszolgáltatás és a megfizetendő díj tekintetében, amely a jogbiztonságot veszélyezteti. A díjhátralékok behajtása során a közszolgáltatók önkényesen járnak el, amely a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez vezet.

Az ombudsmani és kúriai esetjog vizsgálata rávilágít arra is, hogy a jogszabályok módosulása, illetve a hatáskörök megosztása az illetékes miniszter és a települési önkormányzatok között újabb bizonytalanságokat idéz elő. Ezt példázzák azok az esetek, ahol az önkormányzatok elmulasztanak eleget tenni jogalkotási kötelezettségüknek, vagy felhatalmazó rendelkezések hiányában is rendeletet alkotnak.

Más szerzők témához kapcsolódó írásai:

Bordás Péter: Ki mint vet, úgy arat – de lesz mit? Gondolatok a települési adó bevezetéséről

Hutóczki Katalin: Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban

Lovas Dóra: A pénzügyi felügyeletet ellátó MNB és a „Quaestor ügy”

Péteri Gábor: Lakossági és polgármesteri vélemények az új helyi önkormányzati rendszerről

Péteri Gábor: Kísérletezgetünk: önkormányzati feladatfinanszírozás

Péteri Gábor: Helyi adózás: a szükséges rossz?

Péteri Gábor: A költségvetés nyilvánossága - Korrupció, átláthatóság, elszámoltathatóság

A következő hetekben az alábbi témákban várhatók bejegyzések:
- Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban (Hutóczki Katalin)
- Szakmunkás-bizonyítvány diploma helyett. A szakképzési modellváltás legújabb fejleményeiről (Pénzes Ferenc)