Mennyit ér a közszolgáltatás? A hulladékkezelési díjszabás alkotmányos problémái

  • 4 October 2015
  • Kutatócsoport4

Szilágyi Emese 

Az alapvető alkotmányos követelményeknek a közszolgáltatások megszervezése során is érvényesülniük kell. A jogállamiság elvének és az emberi jogoknak az érvényre juttatása mind a fogyasztók, mind a szolgáltatók érdekeinek védelme érdekében elengedhetetlen. A jogállamiság figyelembe vétele ugyanis alkalmas a közszolgáltatások természetében rejlő információs aszimmetria redukálására, illetve a korrupció kiküszöbölésének elősegítésére.

A továbbiakban elsősorban a fogyasztónak, mint alkotmányos jogok alanyának szempontjából közelítem meg a területet, egy konkrét közszolgáltatás, nevezetesen a hulladékkezelés példáján keresztül. A hulladékkezelési közszolgáltatás ugyanis kötelező jellegénél fogva minden háztartást érint; megszervezése és díjszabása azonban számos alkotmányos problémát vet fel a gyakorlatban. A problémakör „állatorvosi lóként” alkalmas lehet a közszolgáltatási díjszabással szemben támasztható alkotmányos elvárások vizsgálatára.

A közszolgáltatások – így a hulladékgazdálkodás – megszervezése során az állam változó szerepfelfogásának jelei érhetők tetten:

  • – a 2011-es Alaptörvény és a hozzá kapcsolódó jogszabályok a korábbitól lényegesen eltérő megközelítésben gondolkodnak a helyi önkormányzatok szerepéről;
  • – a gazdasági válság egyik hozadékaként a közszolgáltatások szabályozásának elsődleges céljává a díjak növekedésének mérséklése, és a magánbefektetői jövedelem-kivonás korlátozása vált;
  • – a reformok tekintélyes részéről elmondható, hogy azok a vagyoni átrendeződés és a centralizáció irányába mutatnak, az állam pedig lépésről lépésre kiterjed;
  • – politikai prioritásként jelent meg a fogyasztói díjak központi meghatározása, azaz a lakossági rezsicsökkentés.

Mindennek jelei jól kitapinthatóak a jogi szabályanyagban is.

Így az új önkormányzati törvény (Mötv.) a hulladékgazdálkodást helyi önkormányzati feladatként definiálja, míg a hulladékokról szóló törvény (Htv.)a település feladatává teszi a közszolgáltatóval történő szerződéskötést. Fontos változás, hogy az illetékes miniszter kapott felhatalmazást a közszolgáltatási díj megállapítására – ez tehát immár nem az önkormányzat által rendeletben megállapítandó kérdés.

Az Alkotmánybíróság számos esetben úgynevezett jogállami követelményeket állapított meg a hulladékkezelési közszolgáltatás díjszabásával összefüggésben. Egy korai ügyben a jogbiztonság elvéből vezette le azt a követelményt, amely szerint a szemétszállítás díjának megállapítása során figyelemmel kell lenni az egyedi életkörülményekre.

A konkrét esetben a probléma az volt, hogy Gárdony képviselőtestülete a szemétszállítási szolgáltatásért fizetendő díj megállapítása során azonos díjszabást alkalmazott az eltérő jellegű –nyaraló és állandó használatú – ingatlanok tulajdonosainak vonatkozásában. A testület kimondta, alkotmányos követelmény az, hogy „valamely közszolgáltatás díja megállapításának a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje.”Valójában a testület ezen érvek mentén akár a hátrányos megkülönböztetés megvalósulását is megállapíthatta volna.

Nem sokkal később erre sor is került egy velencei eset kapcsán, amelyben a képviselőtestület rendeletalkotása során nem volt arra figyelemmel, hogy az üdülőingatlanok tulajdonosai nem egész évben veszik igénybe a közszolgáltatást. Az éves díjtétel emiatt nem tükrözte a valós használatot és a szemétkibocsátást. A testület ebben az esetben a diszkriminációtilalom sérelmét állapította meg az eltérő élethelyzetekből fakadó különbségek figyelmen kívül hagyása miatt.

Az Alkotmánybíróság egy klasszikus magánjogi alapelvet, a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának követelményét sértő önkormányzati rendeletet azért semmisített meg, mert azt a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményébe ütközőnek találta. A bírák leszögezték, hogy „a tényleges arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjat az elszállított szemét mennyisége alapján állapítja meg.”

Végül a jogszabályokban sorozatosan ismétlődő problémák arra késztették a testületet, hogy vizsgálja meg, esetlegesen jogalkotói mulasztás eredménye-e az, hogy ilyen széles körben kerül sor alkotmányellenes önkormányzati rendeletalkotásra.

Ennek keretében a testület az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló törvény (Kötv.) azon rendelkezéseit vizsgálta meg, amelyek felhatalmazást adtak az önkormányzatoknak a rendeletek megalkotására. A vizsgálat során az AB megállapította, hogy a felhatalmazó rendelkezés sértette a jogállamiság alapelvét, ugyanis az nem határozta meg a jogalkotási hatáskör terjedelmét és korlátait. Ezekben az esetekben – tekintettel arra, hogy az önkormányzatok többsége a közfeladatot olyan gazdasági szervezet útján látja el, amelyben maga is gazdaságilag érdekelt – az önkormányzatokat a rendeletalkotás során saját gazdasági érdekeik is befolyásolják. A jogállamiság elveinek megfelelő megoldás érdekében a törvényalkotónak kell szabályoznia a közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait.

Nem találta azonban alkotmányellenesnek azt a megoldást a testület, amikor az ingatlanok tulajdonosainak a használt tárolóedények méretéhez igazodóan kellett a díjat megfizetniük. Feltétel azonban, hogy az ingatlantulajdonosok több, különböző méretű gyűjtőedény közül választhassanak. Ugyanis a gyűjtőedények közötti választás lehetősége garantálja a díjfizetésre kötelezettek számára, hogy amennyiben ingatlanjukon rendszeresen kevesebb szemét keletkezik, akkor áttérjenek egy kisebb méretű edényre, s csupán az ennek kapcsán felmerülő alacsonyabb költséget fizessék meg.

Az ombudsmani gyakorlat újabb megfontolásokkal egészíti ki az Alkotmánybíróság által felállított követelményrendszert: amennyiben a díjhátralék behajtására nem az arra előírtak szerint kerül sor, úgy az elvezethet a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez is.

A biztos a közszolgáltató által kiküldött fizetési felszólításokkal összefüggésben állapította meg, hogy a díjhátralék, a késedelmi kamat és a behajtás költségei adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülnek. Ezek behajtását a közszolgáltató a település jegyzőjénél kezdeményezheti. Az ombudsman rámutatott, hogy „amikor a közszolgáltató a törvényi feltételek figyelmen kívül hagyásával jár el a díjhátralék beszedése során, a jogállamiság elvének, az abból fakadó jogbiztonság követelményének, a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jognak a sérelmét valósítja meg.”

Az ombudsmani gyakorlatból szembetűnő, hogy számos esetben közel azonos „típushibák” voltak megállapíthatók:

  • – a közszolgáltatás szüneteltetésének szabályozására nem, vagy nem megfelelően került sor;
  • – a gyűjtőedények mérete nem differenciált, ezért nem teljesül az egyenértékűség és a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának elve;
  • – az elmaradt közszolgáltatási díjak behajtása során a szolgáltató jár el az önkormányzat adóhatósága helyett, amely önkényes gyakorlat a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez vezet;
  • – tényleges ellenszolgáltatás nélkül került sor díjkövetelésre.

Bár a jogszabályi keretek a közelmúltban szignifikánsan megváltoztak, a gyakorlat azt mutatja, hogy a közszolgáltatási díjszabással kapcsolatos problémák szinte konstansnak tekinthetők.Az ombudsmani jelentésekből kitűnik, annak ellenére, hogy az önkormányzatok a 2013. január 1-jét követő időszakra hatályosan nem alkothattak és nem is tarthattak hatályban a közszolgáltatási díjat megállapító rendeleteket,több települési önkormányzat közszolgáltatási díjat állapított meg.

A Kúria is több esetben rámutatott, hogy számos önkormányzat jogalkotási kötelezettségének nem, vagy nem megfelelően tett eleget. A Htv. 88. § (4) bek. értelmében ugyanis az önkormányzatok rendeletalkotási kötelezettsége bár korlátozottan, de fennmaradt: helyi rendeletben kell szabályozni ugyanis a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásának és igénybevételének szabályait, továbbá a köztisztasági rendelkezéseket, valamint a díjalkalmazási és díjfizetési feltételeket.

Azonban, a kúriai gyakorlatból kiolvasható, hogy több önkormányzat elmulasztott eleget tenni a jogalkotási kötelezettségének. A bírói fórum arra is felhívta a figyelmet, hogy a felhatalmazás terjedelme korlátozott: bár a jogalkotási kötelezettség fennáll, a „teljesítésekor figyelemmel kell lennie a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási díj megállapításáért felelős miniszter hulladékgazdálkodási közszolgáltatás díjait, díjalkalmazási feltételeket megállapító, valamint a díjmegfizetés rendje körében megalkotott rendeletében foglaltakra.”

Más esetekben a Kúria is azt állapította meg, hogy a felhatalmazás címzettjének megváltozása ellenére a települési képviselő testület rendeletben állapította meg a hulladékkezelési közszolgáltatás díját. Az ilyen, törvénysértő önkormányzati rendeleteket a Kúria megsemmisíti.

Úgy tűnik, a hulladékszállítási díjszabással kapcsolatos alapvető problémák immár két és fél évtizede változatlanok: a díjszabás során figyelmen kívül maradnak az eltérő élethelyzetben lévők szempontjai, amely az egyenlő bánásmód sérelmével jár. Vagy jogszabályi hiányosságok, vagy közszolgáltatói gyakorlat eredményeként aránytalanságok jelentkeznek az elvégzett közszolgáltatás és a megfizetendő díj tekintetében, amely a jogbiztonságot veszélyezteti. A díjhátralékok behajtása során a közszolgáltatók önkényesen járnak el, amely a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez vezet.

Az ombudsmani és kúriai esetjog vizsgálata rávilágít arra is, hogy a jogszabályok módosulása, illetve a hatáskörök megosztása az illetékes miniszter és a települési önkormányzatok között újabb bizonytalanságokat idéz elő. Ezt példázzák azok az esetek, ahol az önkormányzatok elmulasztanak eleget tenni jogalkotási kötelezettségüknek, vagy felhatalmazó rendelkezések hiányában is rendeletet alkotnak.

Szerző:
Szilágyi Emese, tudományos segédmunkatárs, MTA TK JTI
A téma bővebb kifejtését lásd a szerzőnek a Jogtudományi Közlöny következő számában megjelenő tanulmányában.

 

Más szerzők témához kapcsolódó írásai:

Bordás Péter: Ki mint vet, úgy arat – de lesz mit? Gondolatok a települési adó bevezetéséről

Hutóczki Katalin: Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban

Lovas Dóra: A pénzügyi felügyeletet ellátó MNB és a „Quaestor ügy”

Péteri Gábor: Lakossági és polgármesteri vélemények az új helyi önkormányzati rendszerről

Péteri Gábor: Kísérletezgetünk: önkormányzati feladatfinanszírozás

Péteri Gábor: Helyi adózás: a szükséges rossz?

Péteri Gábor: A költségvetés nyilvánossága - Korrupció, átláthatóság, elszámoltathatóság

A következő hetekben az alábbi témákban várhatók bejegyzések:
- Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban (Hutóczki Katalin)
- Szakmunkás-bizonyítvány diploma helyett. A szakképzési modellváltás legújabb fejleményeiről (Pénzes Ferenc)

Szerző: 

Szilágyi Emese, tudományos segédmunkatárs, MTA TK JTI

Hozzászólások

Fodor László képe

A hulladékkezelés díjának megállapításakor az alkotmányos igazságosság konkurrálhat a környezeti fenntarthatósággal. Tovább...

Bár „kényelmi” szempontból a szolgáltató számára a legjobb megoldásnak a gyűjtőedény (kuka) űrmérete alapján való szemétdíj fizetés tűnik, és ezt fogadta el az alkotmánybíróság is annak idején... Tovább...
                                                                                                                         Fogarasi József

A témához kapcsolódó aktualitás, hogy a legújabb centralizációs lépés keretében beígért központosított szemétszállítás bevezetése úgy néz ki, hogy a tervezet időpontra nem valósul meg. A részletek itt érhetők el:

http://kozjavak.hu/hu/kesik-kozpontositott-szemetszallitas-bevezetese

Oldalak