Globális hatások és (ön)kormányzati szerepek a XXI. század elején

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Bordás Péter: Globális hatások és (ön)kormányzati szerepek a XXI. század elején. KÖZJAVAK, III. évfolyam, 2017. 3. szám, 16-20. o. (DOI 10.21867/KjK/2017.3.4.)

Nyilvánvalóvá vált a XX. század globális gazdaságában, hogy az új jelenségek új kihívások elé állítják a kormányzást, így a helyi kormányzati egységek működését is.[1] Míg nálunk a szocializmus meghatározó eszméje terjedt, addig az 1970-es évektől a fejlett nyugati államokban a neoklasszikus irányzat vált meghatározóvá, mely a kormányzati szektor leépítését, a magán szféra előtérbe helyezését hangsúlyozta a XX. században folyamatosan növekvő állami szerepekkel szemben. Ezt a folyamatot ún. New Public Management (NPM) mozgalomnak is szokás nevezni, mely szintén egy válságokkal teli időszakban nyert táptalajt.[2] Mindenesetre a 2007-ben kibontakozó válságig ez volt a meghatározó közgazdasági és gazdaságpolitikai gondolkodás alapja, melyet a Washingtoni Konszenzus is nagyban elősegített. Utóbbi tartalmára vonatkozóan több közgazdász, köztük a Nobel-díjas Joseph Stiglitz és Paul Krugman is negatív bírálatot fejtett ki.[3] Mindazonáltal a rendszerváltó országok többsége, így Magyarország is, kicsit megkésve a neoliberális gazdaságpolitikával találta magát szemben, melyet az Európai Unióhoz való csatlakozási tárgyalások csak fokoztak.

A kétezres évektől már nemzetközi színtéren fokozódtak az olyan álláspontok, amelyek például a túlságosan, a piaci szereplőkre támaszkodó közfeladat-ellátást, vagy épp a piaci szereplők szabályozatlanságát állították előtérbe. Majd a gazdasági válság kibontakozását követően, mind a kormányzás hatásmechanizmusaiban, mind pedig a szakirodalmakban előtérbe kerültek az állam erősebb szerepét hangsúlyozó elgondolások. Ennek oka alapvetően a válság, majd az azt követő gazdasági visszaesés és az államháztartási bevételek csökkenése volt. Így tovább terjedt az a szemlélet, hogy az állami feladatok sokrétűek, rengeteg pénzbe kerülnek, s a feladat-ellátás nem hatékony. Ezt pedig több esetben azzal magyarázták, hogy a magánszereplők bevonásának eredménye a korrupció, a drágább ellátás, a felelősség és elszámoltathatóság hiánya, így újra kell gondolni az állami szerepeket.[4]

A közfeladatok ellátásában tapasztalható kormányzati szintek közötti átrendeződés, úgy gondolom, hogy önmagában nem jelent problémát, számos tényező előidézheti azt, melyre a kormányok nyilvánvalóan eltérő módon reagálnak. Érdemesnek tartom ezért egy kicsit részletesebben elemezni a közszektorban érvényesülő trendeket a gazdasági válságot követő időszakban.

Jó kiindulási pontot jelent a témához a COCOPS projekt, mely 10 európai uniós tagállamban – köztük Magyarországon is - vizsgálta a reformokat közmenedzsment stílusú megközelítésben 2011-2014 között.[5] A tanulmány mind a negatív, mind a pozitív trendekre próbál fókuszálni, igaz alapvetően a központi költségvetési hatásokra tekintettel. Megemlíthető például, hogy Franciaország, Belgium vagy épp Magyarország esetében alapvetően a költségvetési megszorítások képezték az állami szektor változását. Addig Norvégia, Olaszország vagy épp az Egyesült Királyság esetében megjelent a hatékonyság és a teljesítmény kapcsolata is a reformfolyamatban. A vizsgálat hazánk esetében a hatékonyság bizonyos növekedését említi, melyet a közfeladatok centralizációjával magyaráz. Ezzel szemben arra is felhívja a figyelmet, hogy a reformok révén az átláthatóság nem erősödött Belgium, Magyarország és Spanyolország esetében. Nagyon érdekes a választópolgárok kormányokba vetett bizalmának kérdése.[6] A felmérés alapján a 10 országban általános tendencia volt a kormányzatokba vetett bizalom csökkenése, kivéve hazánkban. Tehát ez alapján a hazai centralizációs folyamat a választópolgárokban a biztonság és bizalom érzetét keltette. A várható nemzetközi tendenciákra reagálva a szerzők számos utat jelölnek meg, köztük a Magyarországon is érezhető centralizációs folyamatot, de ilyen jelenségekről számoltak be Hollandia, Norvégia és Olaszország esetében is, igaz nem akkora méretekben, mint nálunk.

A válság hatására előkerülő problémák tehát nemcsak nemzetközi szinten hozták felszínre a kormányzati beavatkozás lehetőségét, hanem Magyarországon is.[7] Hazánkban a 2010-es évektől érezhető az állami szerepek növekedésének igénye és gyakorlata, mely számos probléma együttesére vezethető vissza. Ezeket Lentner Csaba az alábbiak szerint foglalja össze:

• a neoliberális gazdaságpolitikai modell tartós válsága,
• felértékelődő állami szerepek a közhatalmi funkciók területén,
• a dekonjunktúra ciklusok ellensúlyozása a szociális-társadalompolitikai beavatkozások területén,
• Keynes gazdaságfilozófiájának reneszánsza 2007-től,
• sikeres fiskális és monetáris politika fordulatra, majd
• fenntartható növekedésre képes magyar államműködés.[8]

Mindezek eredményét úgy foglalja össze Lentner Csaba, hogy: „Így adódik, hogy hazánkban, Magyarországon is meg kell erősíteni a kormányzást, növelni kell az államháztartás hatékonyságát. Csak az erős állam képes arra, hogy garantálja az ország függetlenségét, határainak és állampolgárainak sérthetetlenségét, megóvja a polgárait a bűnözéstől és a terrorizmustól.”[9] E célok valóban kihívás elé állították a hazai kormányzást is, de talán utalhatunk arra is, hogy e feladatok megvalósítása nem csupán az „erős állam” koncepciója révén hajtható végre. Ahogyan Gellén Márton fogalmaz, az állam a saját válságát áttelepíti a társadalomra azáltal, hogy blokkolja a közérdek megfogalmazását és érvényesítését.[10] Mindazonáltal megjegyzem, a válság által felszínre hozott problémák kezelésére hivatkozással véghezvitt állami szerepek növekedése (mint például hazánkban), önmagában nem tekinthető elfogadhatatlannak, sem pedig alkalmatlan feladat-ellátási megoldásnak. A kérdés, a „mit és hogyan” feltevésen van, s annak tapasztalatai határozzák meg a választ is. A fent említett okok és indokok mellett megkezdődött hazánkban is a válságkezelésre adott reformfolyamat. Ennek egyik fontos eleme az önkormányzati rendszer és a helyi feladatok körének újragondolása volt. Az állami szerepek esetleges növekedésével ugyanakkor a vizsgálataim azt mutatják, hogy a legtöbb Európai Uniós tagállamban nem csökkent a lokális szint szerepe, sőt inkább növekedett, tehát nem az alsóbb szintű kormányzatoktól vontak el feladatokat. Ezt mutatja be a 1. számú táblázat, mely a 2006 és 2015 közötti időszakban szemlélteti az Európai Unió 28 tagállamának alsóbb szintű kormányzati egységek kiadásainak változását a GDP %-os arányában. Az adatok értelmezéséhez kiemelném, hogy Németország, Ausztria, Spanyolország és Belgium esetében a nemzeti szint alatti valamennyi kormányzati szint kiadását összevontan tartalmazza a táblázat, tehát így a tartományi szintekét is.

Az állami szerepek változása, nevezetesen a feladatok növekedését a költségvetések kiadási oldalának változásával tudjuk jellemezni. Jelen írás a helyi kormányzati szint és a központi kormányzat közötti hangsúly eltolódásokra próbál fókuszálni. Ennek keretén belül az európai tendencia az adatok alapján úgy írható le, hogy a legtöbb tagállamban vagy nem változott jelentős mértékben a helyi szint súlya, vagy éppen növekedett a kiadások alapján (például Belgium, Finnország, Dánia, Svédország esetében).

1. táblázat

Az alsóbb szintű kormányzati egységek kiadásainak változása a GDP %-os arányában 2006 - 2015 között, az Európai Unió 28 tagállamában

Forrás: az Eurostat adatai alapján saját szerkesztés[11]

Öt országot tudunk megemlíteni, ahol csökkent a helyi szint költségvetési kiadása (a táblázatban halvány kékkel jelölve az országok), köztük legjelentősebb mértékben Írországban és Magyarországon. A 2006-os 12,7 %-ról 7,8-7,9 %-ra csökkent a helyi költségvetés a GDP arányában mérve hazánkban, tehát körülbelül  harmadával csökkent. A legjelentősebb csökkenés ugyanakkor Írország esetében figyelhető meg, ahol a korábbi, amúgy is alacsony 6,5 %-ról 2,2 %-ra csökkent a helyi kiadási szint. Mint tudjuk, Írország a gazdasági válság után Görögországgal együtt jelentős pénzügyi gondokkal szembesült, mely megoldást kívánt. Előbbi esetében tehát a helyi szintű pénzügyi kapacitások csökkenése is bekövetkezett. Összességében azt látjuk, hogy a 2008-as év után csak minimális csökkenés volt észrevehető, mely nem is egységes és nem folyamatszerű. Arra lehet így következtetni az Európai Unió 28 tagállamának éves adatait figyelembe véve, hogy a hazánkban és még egy-két országban tapasztalható ilyen mértékű folyamat nem általános jelenség, tehát a helyi szint feladatainak, kiadásainak általános csökkenése nem igazolható. Ha pedig tendenciát szeretnénk meghatározni, akkor épp ellenkezőleg, az alsóbb kormányzati szintek szerepének – bár nem kiugró - növekedése figyelhető meg.

* * *

A költségvetési adatok elemzése azt mutatja, hogy a válság hatására történt változás a kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatokban, de az nem a magyar megoldáshoz hasonló centralizációs folyamattal írható le. Számos esetben épp a helyi szint pénzügyi, újraelosztó szerepének növekedése figyelhető meg. Tehát a gazdasági válság az önkormányzati pénzügyekre is hatással volt, de a vizsgált európai országokban a problémák kezelésében nem a helyi költségvetési megszorítások játszották a fő szerepet. Sőt, több esetben a helyi szint pénzügyi-újraelosztási szerepének erősödése volt megfigyelhető. Továbbá azt a következtetést is levonhatjuk, hogy nincsenek standard válaszok az egyes globális jelenségekre, így egy válság idején sem. Az egyes országok eltérő módon válaszolnak a közfeladatok szintek közötti megosztására és finanszírozására. Tehát önmagában nincs jó vagy rossz kezelési megoldás, azok eredményeinek értékelésével vonhatunk le következtetéseket.

Dr. Bordás Péter, PhD
MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport