Elhibázott modernizáció? – a magyar önkormányzati rendszer 25 éve

  • 23 August 2017
  • Kutatócsoport2

Nemrégiben jelent meg Bordás Péter tanulmánya a Közjavak blogon, mely a helyi kormányzás globális hatásaival foglalkozik. A hazai önkormányzati rendszert sem kímélték a külső és belső hatások, így érdemes az elmúlt 25 év tapasztalataira is reflektálni. 1990 után, a közjogi rendszerváltás hajnalán adott volt a cél, az alkotmányos berendezkedés visszaállítása, a hatalommegosztás új alapokra helyezése, az államigazgatás demokratizálása, a helyi önállóság, autonómia megteremtése.
Mindez, ma már történelem, s volna mód a tanulságok levonására is, de sok minden történt az óta, így nem könnyű a mérleg megvonása. A hazai közigazgatás-tudományi szakirodalom nem bővelkedik hosszabb időszakot átfogó, a közigazgatás valamelyik alrendszerét vagy intézményét rendszerező, értékelő elemezésekben.[1] Másfelől a domináns jogi-normatív szemlélet mellett újdonság erejével hat minden olyan értékelés, mely a tények felől[2] közelít vizsgálatának tárgyához.  Márpedig a feltevések, hiedelmek képlékeny, illékony és gyakran illuzórikus világa csak időszakos felmentést ad a valósággal való szembenézés alól.

A honnan indultunk és meddig, hová jutottunk kérdése mindig is fontos ügy volt nemcsak az önkormányzatok, hanem a közigazgatás, a kormányzás egésze szempontjából is. Egyfajta képletes megállás, szemlélődés, értékelés, érvek-ellenérvek köré szerveződő párbeszéd, konzultáció a jó értelemben vett fejlesztési, modernizációs programok nélkülözhetetlen része.
A referenciapontok történelmi, társadalmi, kulturális, intézményi stb. sajátosságok által meghatározott viszonylagossága adja azt a következtetést – mely egyben felmentés is – hogy az 1989-1990-ben intézményesült önkormányzati szisztéma nemcsak a rendszerváltás katartikus élményének a következménye, hanem a politikai és szakmai viták, küzdelmek eredményének a végterméke is.
Az már a születés első pillanatában is nyilvánvaló volt – jóllehet ennek beismerése meglehetősen sokáig váratott magára – hogy a kis méret és a széles feladat-és hatáskör ellentmondása csak kiegészítő, rásegítő mechanizmusok révén oldható fel– ha egyáltalán. A várakozások, mítoszok ereje olyan erős volt, hogy nemcsak az önkormányzás adaptálható nemzetközi tapasztalatai, de a késő tanácsrendszer egyes pozitív eredményei is háttérbe szorultak, nem kevés naivitással (töretlen optimizmussal) bízva a szerves fejlődés irányába mutató potenciál kibontakozásában. 
A jogalkotó az önkormányzás meghatározó alapértékei (autonómia, hatékonyság, költségtakarékosság, szolgáltatási színvonal, stb.) közül, szinte kizárólagosan a helyi függetlenségben látta a demokrácia kiteljesedésének garanciáját, túlértékelve az anyagi erő, szervezeti, személyi háttér hiányában inkább csak szimbolikus autonómiát, s egyben háttérbe szorítva a szolgáltatási kapacitást, képességet. 

     A tapasztalatok azt mutatják, hogy alapszinten a működőképes méret hiánya összeadódva a területi önkormányzás gyengeségeivel újratermelte a területi egyenlőtlenségeket, tovább mélyítve a rendszer egészének működési zavarait. A hatékony, sokrétű, rugalmas, dinamikus területi koordináció csak akkor lett volna (részben) nélkülözhető, ha ennek legalább részleges ellensúlyaként kibontakozott volna a kistelepülések józan belátáson nyugvó (önkéntes és nem finanszírozástól függő) kooperációja, az együttműködés egyre terjedő kultúrája. De nem ez történt.
Mindez persze nem jelenti azt, hogy a magyar önkormányzás első húsz évét a teljes mozdulatlanság jellemezte volna. Ellenkezőleg.  1990 óta szinte folyamatos volt a területi, helyi igazgatás, önkormányzás és államigazgatás megújítását, továbbfejlesztését célzó programok elindítása, részben sikeres, részben pedig sikertelen végrehajtása.
A fragmentált, kistelepüléses rendszer nyilvánvaló hátrányainak (kis kapacitás-széles feladat-és hatáskör) az egyik lehetséges gyógymódjaként a mérsékelt kooperációs hajlandóság következtében a társulások ösztönzése adódott.
Előbb a körjegyzőségek, majd a kistérségek, illetőleg azok egy vagy többcélú társulásai ígértek megoldási lehetőséget egyes államigazgatási, önkormányzati és területfejlesztési feladatok optimális telepítése számára. A rendszerbe pumpált többletforrások azonban nemcsak végesnek bizonyultak, de végső soron nem pótolhatták a valódi együttműködéseket összetartó kohéziót. A térképrajzolás, a feladatok és hatáskörök mozgatása, az ösztönzők különböző formáinak alkalmazása azonban alapvetően nem sokat változtatott a kiinduló szerkezet lényegén.   

Érdemes a nemzetközi szervezeteknek (ENSZ, OECD, Európa Tanács stb.) a befolyását, hatását is vizsgálni a területi reformok tekintetében. Közös jellemző, hogy valamennyi szervezet nagy hangsúlyt fektetett – különösen a nyolcvanas-kilencvenes években – a decentralizáció, a jó gyakorlatok, iránymutatások közvetítésére, népszerűsítésére.
Nem hagyható figyelmen kívül, hogy soft jellegű ajánlásaik helyenként annyira általánosak[3] voltak, hogy gyakorlati alkalmazásuk szinte lehetetlenné vált. Adott esetben inkább közigazgatási közhelyszótárként funkcionáltak, melyek nem voltak tekintettel az egyes országok differenciáira, eltérő kiinduló helyzetére, aktuális gazdasági, társadalmi, politikai viszonyaira, a kormányzás nemzeti sajátosságaira.
A sematikus mintakövetés, mint ahogy az már több alkalommal bebizonyosodott, kudarcra van ítélve. Az már más kérdés, hogy az ismerettranszfer befogadása és alkalmazása tekintetében a közép-kelet európai államok kormányai nem minden esetében tanúsítottak kellő mérsékletességet, mely kísérletezésnek a választók fizették meg a társadalmi költségeit.

A nemzetközi folyamatok és tendenciák tanulmányozása[4] is igazolja azt a megállapítást, hogy az államigazgatás, a területi és a helyi önkormányzás reformjának sikeressége is alapvetően a pontos helyzetképtől, a tényleges viszonyokat feltáró ténykutatások minőségétől függ. Ennek ismeretében lehetséges az indokolt beavatkozási pontokat meghatározni, a korrekciókkal adekvát módszereket alkalmazni, s az adaptáció számára kedvező környezetet megteremteni.
Ezen lépések hiányának nyilvánvaló következménye volt az elmúlt 25 évben: a modernizációval kapcsolatos kormányhatározatok már-már nevetséges nagyságrendje, a határozatok tartalmi redundanciája, a rendszerint ciklusokhoz kötött nekilendülés, majd a szinte észrevehetetlen elcsendesedés, a megkezdett fejlesztések különösebb eredmények nélküli elhalása.
Nehéz volna megalapozottan, tényekkel igazolva azt állítani, hogy a képviseleti demokrácia hatékonysága és minősége jelentős változáson (fejlődésen) ment keresztül az elmúlt húsz év alatt. Az összkép ezen a területen is, mint másutt, nyilván sokszínű, településről-településre változó.
Napjainkra a demokratizálódás folyamata, ha nem is szűnt meg teljesen, de megtorpant, megtört, erőtlenné vált, s valódi ellenállás nélkül adta át hadállásait a centralizáció, a központosítás eszközökben és módszerekben sem igazán válogató mohó étvágyának. S mint lenni szokott – ennél fajsúlyosabb ügyekben is – mindenre van magyarázat.
A gazdasági, pénzügyi válság kedvezőtlen hatásainak ellensúlyozása, a közigazgatás szervezet és intézményrendszerének korszerűsítése, gazdaságfejlesztési, modernizációs célok szolgálatába állítása, a közszolgáltatások színvonalának javítása, az önkormányzati rendszer kétségtelen, immáron évtizedeken átívelő számtalan ellentmondása, egyenként és összességében is elegendő indokot szolgáltatott a változásra. Még akkor is, ha a kirajzolódó fő irányvonalak (államosítás, központosítás stb.), illetőleg annak egyes elemei éppúgy nem alkotnak koherens, ellentmondásmentes rendszert, mint ahogy a közjogi rendszerváltás után kibontakozó önkormányzatok pályaíve sem írt le tökéletes pályaképet. 

Miért hagytuk, hogy így legyen?

A többes szám pontosan jelzi a „felelősök”meglehetően széles táborát. Politikusokat, pártokat, szakértőket, az érdekszövetségeket, a polgármestereket, a hivatalnokokat, s nem utolsó sorban a választókat, bennünket, polgárokat, akik a készen kapott ajándékot, a hajdan oly féltve őrzött és óhajtott demokráciát, autonómiát nemhogy nem tudtuk értékelni és megőrizni, hanem az első csábító ajánlatra könnyű szerrel adtuk azok kezébe, akiktől történelmi beidegződésünk okán mindig is vártuk sorsunk jobbra fordulását, saját erőfeszítéseink helyett.

A tanulság: még nem elég szilárdak, szervesek a helyi autonómia gyökerei. Az önkormányzás mindig is az aktuális kormányok belügye maradt. Bármikor is választási lehetőség adódott, a döntéshozók a biztonságosabb opciót fogadták el, feladva ezzel az autonómia újabb szeletét, erodálva annak társadalmi hitelét. A területi, helyi igazgatás rendszere továbbra is átpolitizált, sebezhető.
A közvetlenül érzékelhető anomáliákon túl a helyi demokrácia zavarai két mélyebb és eleddig kevésbé vizsgált okkal is magyarázhatók: a helyi politika intézményei komplexé, belterjessé és átláthatatlanná váltak, továbbá alapvetően megváltozott a választók érdekeltsége, mely a kapcsot jelentette a helyi politikához.   
A bonyolult és a befelé forduló önkormányzati politika azonban nem tehető teljes mértékben felelőssé a helyi politika minden hibájáért. A választók közömbössége és az érdeklődés hiánya szintén szerepet játszik.

 

Dr. habil. Józsa Zoltán, Ph.D
egyetemi docens, SZTE-ÁJK

 


[1] Kivétel például Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltozástól napjainkig, Debrecen, 2011. vagy Zongor Gábor: Szubjektív értékelés az önkormányzati rendszerről és annak változásairól, Új Magyar Közigazgatás 9. évf. 3. szám 2016. 26-32. p.

[2] Ilyen kutatás Pálné Kovács Ilona (szerk.) A magyar decentralizáció kudarca nyomában, Budapest-Pécs, 2016.

[3] Bouckaert, Geert: Public Sector Reform in Central and Eastern Europe, Haldskultuur, vol. 10. 2009.

[4] Kuhlmann, Sabine–Wollmann, Hellmut: Introduction to Comparative Public Administration. Administrative Systems and Reforms in Europe, Cheltenham, Uk, Northampton, MA, USA 2015.

Hírgyűjtemény: 
Közjogi Albizottság: 
Korábbi hírek: 
Felnőttképzés: 
Közrendészet és magánrendészet: 
Közigazgatási bíráskodás: 
Közérdek: 
Helyi Önkormányzatok: 

Hozzászólások

Érdekes és érdemes volt olvasni e gondolatébresztő tanulmányt a magyar önkormányzati rendszer elmúlt 25 évéről. Jól kivehető a szerző érvelése alapján, hogy a problémák között az egyéni közömbösség, a választások és a „közpolitikák” iránti érdektelenség mellett az intézményi komplexitás is megjelent.  Ezek után azt hiszem az olvasóban jogosan merül fel annak a kérdése, hogy mit kellett volna másképp csinálni vagy épp a jövőre nézve milyen megoldási alternatívák állnak a rendelkezésre?

Dr. Bordás Péter, PhD
DE-ÁJK

Az intézményi komplexitás és az egyéni közömbösség, érdektelenség azonosításán túl felvethető az a kérdés, hogy: melyek a működőképes politika lehetséges megoldásai? A legkézenfekvőbb válasz a helyi intézmények és gyakorlatok egyszerűsítése, több információ biztosítása, valamint az érdekeltség megteremtése. Legtöbb modernizációs törekvés ezeket a célokat állítja a középpontba. Egyrészről javítani kívánják az átláthatóságot, a hatékonyságot, másrészt a részvételi lehetőségek széles skáláját kínálják fel az érdekeltség megteremtése céljából. A probléma azonban az, hogy ezek a javaslatok kevéssé használhatók: a politikai intézmények komplexebbek, mint valaha, és kevés bizonyíték van arra vonatkozóan, hogy az emberek többsége hirtelen elkötelezetté vált az önkormányzati ügyek iránt.

A helyi politika lényegi problémáinak megoldására potenciálisan két megoldás jöhet szóba: egyrészt a helyi intézmények és a választók közeledését közvetítő szervek támogathatják. A sajtó, egyesületek és más spontán közösségek, civil kezdeményezések és mozgalmak nemcsak a modern politika útvesztőiben segíthetnek eligazodni, de megjeleníthetik és képviselhetik a közérdeket is. Az információtechnika újabb és újabb vívmányai jó esélyt nyújtanak az információs akadályok legyőzéséhez, az érdekeltség felkeltéséhez. A közösségi kapacitások kiépítése egyfelől, és e csoportok politikai felelősségének a megteremtése másfelől a megoldandó feladat.

     A másik lehetőség az állampolgári részvétel lehetőségeinek kiteljesítése, valódi tartalommal való megtöltése, mely a politikai elkötelezettséget erősítheti. A képviseleti és a részvételi demokrácia viszonya jelenleg tisztázatlan a politikai gyakorlatban, függetlenül attól, hogy a képviseleti szervek dominanciáján túl támogatott a részvételi formák bővítése. A helyi politikának szelektív módon kell kiválasztani azok az ügyeket, melyekben a részvétel indokolt, mivel azokra a valódi konfliktus és az általános érdekeltség jellemző.

     Számtalan tény és bizonyíték utal arra, hogy a II. világháború utáni önkormányzati modell felett eljárt az idő. Az okok összetettek. A gyorsuló gazdasági társadalmi változásokhoz való alkalmazkodás lassúsága, a problémamegoldó képesség elégtelensége (környezetvédelem, bűnözés, deviancia, munkahelyteremtés stb.) a pénzügyi források korlátozottsága, a képviseleti funkció gyengesége, a bürokratikus és átláthatatlan szolgáltatási gyakorlat egyenes úton vezetett a formális, hatásköreiben erős, szolgáltatási monopóliummal rendelkező, választott helyhatóság fokozatosan hanyatlásához. Az eredmény: toronyházak, panelkerületek kozmetikázása, a városcentrum látványelemekre épülő koncentrált felújítása, átfogó fejlesztési programok helyett, egyes közszolgáltatások magánkézbe történő átjátszása valódi garanciák nélkül, munkahelyteremtő és foglalkoztatási programok, kulturális beruházások, ígéretek, stb. megtévesztő, homályos víziója, felhasználható források és valódi szakmai alternatívák nélkül. 

A helyi önkormányzat többé már nem a közösségi viszonyok kizárólagos alakítója, képviseleti és szolgáltatási monopólium helyett, alakuló szerepe a közösségi politika irányítása, koordinációja. Ehhez két feltételnek kell teljesülnie: újjá kell építeni a helyi közösséggel a kapcsolatrendszert a prioritások közös meghatározása érdekében, valamint segíteni kell más potenciális partnerek együttműködő készségének a kibontakozását.      

     A helyi közösségek a XXI. század elején folyamatosan szembesülnek olyan kihívásokkal, melyeknek nincs egyszerű megoldása. A gazdaság kérdései, a környezetvédelem feladatai, az egészség megőrzése és fenntartása, vagy akár a bűnözés növekedésének a megállítása olyan komplex válaszokat igényelnek, melyek területileg és szektorálisan elkülönülő egyének és szervezetek aktivitását fogják át. Meg kell találni a komplexitással való együttélés megfelelő módozatait.

     A komplexitás jól tükröződik abban is, hogy több társadalmi probléma vonatkozásában a közpolitikai határok viszonylagossá váltak. Kinek a felelőssége a közegészségügy: az egyéné, akinek korszerűen kellene étkeznie és élnie, vagy az államé, melynek megfelelő tanácsokat kell adnia, vagy a gyártóké, akiknek egészségesebb termékeket kell készítenie és forgalmaznia. Röviden, a komplexitás abból a tényből fakad, hogy a határok az élet egyes területei és az intézmények között egyre képlékenyebbé váltak, így a funkciók, fokozatok, célok és felelősségek komplexitása a modern viszonyok jellemzője.

     A demokráciának mindenekelőtt erős helyi alapokkal kell rendelkeznie. A meghatározó intézmény nem a nemzetállam. A demokráciának ki kell épülnie helyi, területi, regionális, nemzeti szinten is. A központi kormány szerepe a felhatalmazás, szabályozás, nemzeti standardok kialakítása – s, ha indokolt  a közvetlen szolgáltatás – nem pedig a közszolgáltatásokkal kapcsolatos módszerek és részletek meghatározása. A megvalósításnak plurálisnak kell lennie szervezetek és intézmények legkülönbözőbb formáinak a bekapcsolása révén.  

            Napjainkra a demokrácia konvencionális értelmezése elveszítette erejét és befolyását. Szélesebb értelmezésre van szükség. Ennek keretein belül a bizalom, a társadalmi tőke és az állampolgári lét rejtett társadalmi szövetei revitalizálhatók, és az új lokalitás potencionális lehetőségei kibontakozhatnak. Az érdekeltség és a kölcsönösség kulcsfontosságú a folyamatban. Bizalom, közös értékek és normák, valamint az állampolgári lét tudatossága az előfeltétele annak, hogy a megegyezés a kollektív cselekvés középpontja legyen.  Hasonló konklúzióra jut Zongor Gábor is, amikor azt írja: „A szűkülő és csak részlegesen rendelkezésre álló kompetenciák ellenére szükséges, hogy a helyi közösségek, civil szerveződések, öntevékenységek megerősödjenek.” (Zongor, 2016, 31. p.)

Dr. habil. Józsa Zoltán, Ph.D
egyetemi docens, SZTE-ÁJK

Oldalak