Közérdekű adat-e a piaci bevétel felhasználására vonatkozó információ? – Nyilvánosság a köztulajdonban álló gazdasági társaságok vonatkozásában

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Révész Balázs – Buzás Péter: Közérdekű adat-e a piaci bevétel felhasználására vonatkozó információ? – Nyilvánosság a köztulajdonban álló gazdasági társaságok vonatkozásában. KÖZJAVAK, IV. évfolyam, 2018. 2. szám, 4-8. o. (DOI 10.21867/KjK/2018.2.1.)

Az állami és önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaságok az információszabadság szempontjából mindig is „renitens” szereplőknek minősültek. E vállalkozások a működésükre és gazdálkodásukra vonatkozó adatok nyilvánosság elől történő elvonása érdekében számos indokot felhoztak. Például az utóbbi időben mind gyakrabban hangoztatott érv az, hogy a piaci bevételek felhasználásával összefüggő információk nem tartoznak az átláthatósági követelmények hatálya alá. Ezen argumentum tulajdonképpen kettéválasztja közpénzt, illetve azokat a vagyonelemeket, amelyek forrása nem az állam vagy önkormányzat. Amíg ugyanis az előbbiekre vonatkozó adatok tekintetében a nyilvánosság a főszabály, addig utóbbi körbe tartozó információk – az érvelés elfogadása esetén – nem lennének megismerhetők az információszabadság keretében. Ebből egyenesen az következik, hogy a köztulajdonban álló gazdasági társaságok tevékenységének létezne egy olyan szeglete, amelyre nem a nyilvánosság vagy annak törvényben meghatározott, legitim korlátai vonatkoznak. A transzparencia hiánya ugyanakkor visszaélésekre teremthet lehetőséget, amelynek megelőzése érdekében mindenképpen célszerű megvizsgálni a fent említett érvelés helytállóságát.

1. A közpénzek átláthatósága

A modern állam számos funkciót tölt be, amelyek közül kiemelhető az allokációs (adóztatás), valamint a redisztribúciós funkció. Az adóztatási folyamat révén az adófizetők közösségétől pénzeszközöket von el, majd annak egy részét az újraelosztási folyamat során a társadalom számára visszajuttat. Hagyományosan mindazon forrásközpénznek minősül, amely – közvetlenül vagy közvetve – az adófizetőktől folyik be az államháztartás egyes alrendszereibe, illetve amelyet onnan folyósítottak (Áht. 3. §). A hatályos jog emellett ebbe a körbe sorolja még az európai uniótól származó, illetve a nemzetközi megállapodások alapján nyújtott pénzeszközöket is (Knyt. 1. § (1) bekezdés).

A közpénzek felhasználásának nyomon követése és ellenőrzése alapvető társadalmi elvárás egy demokratikus jogállamban. Az állam a redisztribúciós tevékenysége révén jelentős befolyást gyakorolhat olyanok – természetes vagy jogi személyek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek – helyzetére,akik vagy amelyek a vonatkozó döntések meghozatalában nem vehetnek részt [Pétervári Kinga (2004): Közpénzek – magánpénzek, avagy a számvevőszéki ellenőrzés alkotmányjogi problémái. Budapest: Gondolat. 45-46. old]. Ez tehát felételezi a különböző belső és külső kontrollmechanizmusok meglétét. Utóbbiak közé tartozik – többek között – a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog, vagyis az információszabadság.

Az Alaptörvény kimondja, hogy a közpénzekre vonatkozó gazdálkodással minden szervezet a nyilvánosság előtt köteles elszámolni. Ennek érdekében pedig a jogszabály a közpénzekre vonatkozó információkat közérdekű adattá minősítette (Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdés). Esetükben tehát főszabályként a nyilvánosság-elv érvényes, így azok megismerhetőségét minden közpénzekkel gazdálkodó szervezet köteles a vonatkozó törvényi előírások keretei között biztosítani.

Az átláthatósági követelmények azonban nem csak a közpénzeket elsődlegesen kezelő állami és önkormányzati szervekre vonatkoznak. A közpénzekre vonatkozó információk nyilvánosságának biztosítása ugyanis „nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervezeti típusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat” (3026/2015. (II. 9.) AB határozat, 35. pont). A döntő tényező, mely meghatározza a nyilvánosságát az a juttatott vagyon forrása. Következésképpen az információszabadságból eredő kötelezettségek teljesítését már önmagában az megalapozza, hogy egy szerv vagy személy állami, önkormányzati forrásokból vagy ilyen szervektől származó közpénzt kezel.

A köztulajdonban álló gazdasági társaságok pénzeszközeinek általában csak egy részét képezik a közpénzek. Az állami vagy önkormányzati források mellett ugyanis e vállalkozások számos esetben profitorientált tevékenységeket is folytatnak, amelynek célja a piacról származó pénzügyi források növelése. Amennyiben tehát elfogadjuk a bevezetésben említett érvelést, úgy arra kellene következtetnünk, hogy az információszabadság e cégek esetében kizárólag a közpénzek, de nem a piaci bevételek felhasználásának ellenőrzését teszi lehetővé. Azaz a piaci profittal való gazdálkodásra vonatkozó adatok megismerhetőségét nem kötelesek biztosítani.

A fenti gondolatmenet ugyanakkor figyelmen kívül hagyja, hogy az információszabadság nem csak a közpénzek felhasználásának ellenőrzését teszi lehetővé. Az átláthatóság és a közélet tisztaságának – Nemzeti Hitvallásban deklarált – elvei „általában véve a közfeladatok ellátásával összefüggő adatok kezelése szempontjából is irányadó[k]”. Azaz minden, állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy köteles a tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett közérdekű és közérdekből nyilvános adat megismerhetőségét biztosítani (Infotv. 26. § (1) bekezdés). Amennyiben tehát a köztulajdonban álló gazdasági társaságok közfeladatot ellátó szerveknek minősülnek, a transzparencia követelménye – törvényes korlátok között – a közpénzek felhasználásán túl egyéb területekre is kiterjed.

2. Köztulajdonban álló gazdasági társaság, mint közfeladatot ellátó szerv

A köztulajdonban álló gazdasági társaságok sokáig oly módon próbálták meg mentesíteni magukat az információszabadságból eredő kötelezettségek teljesítésétől, hogy tagadták a közfeladat-ellátói szerepüket. Érvelésük alapja az volt, hogy jogszabályban meghatározott feladatkör hiányában nem kötelesek biztosítani a nyilvánosságot a kezelésükben lévő adatok tekintetében. Mára azonban – a hatályos jogszabályokon alapuló – jogalkalmazói gyakorlat egységes abban, hogy az említett vállalkozások közfeladat-ellátói minőségét több szempont is megalapozza.

Ezek az entitások egyrészt állami és önkormányzati tevékenységek, feladatok széles körét ellátják. Egyes esetekben maguk a jogszabályok nevesítik azokat a konkrét gazdasági társaságokat, amelyek kiemelten közfeladatokat látnak el. Példaként említhető a Magyar Nemzeti Bank, továbbá az Államadósság Kezelő Központ. Máskor piacorientált társaságok – mint a Magyar Export-Import Bank és a Magyar Exporthitel Biztosító – vonatkozásában tartalmaznak ilyen rendelkezéseket. Végezetül bizonyos, csak a jogi személyek meghatározott csoportja által végezhető tevékenységeket is szabályozhat a jogalkotó. Ebbe a körbe tartoznak – többek között – az egyes közműszolgáltató cégek (Infotv. 26. § (3) bekezdés).

Másrészt az állami vagy önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaságok rendelkezésére álló – anyagi és egyéb – eszközök a nemzeti vagyon körébe tartoznak. E vállalkozások így annak kezelésével, felhasználásával összefüggésben hoznak döntéseket. Márpedig a nemzeti vagyon alapvető rendeltetése kizárólag közfeladatok ellátásának biztosítása lehet (Nvtv. 7. § (1) bekezdés). Az állami vagyonnal gazdálkodó szervek pedig közfeladatot ellátó szerveknek minősülnek (Ávtv. 5. § (2) bekezdés).

A fentiekből következően egy állami vagy önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaság „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervként az általa kezelt közérdekű [és közérdekből nyilvános] adatok megismerhetővé tételére köteles”. Márpedig a közérdekű adatok körébe minden olyan információ beletartozik, amely az adott közfeladatot ellátó szerv tevékenységére vonatkozik vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, „különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat” (Infotv. 3. § 5. pont). A vonatkozó jogszabályok ugyanakkor nem tartalmaznak kivételt közfeladatot ellátó szerv „gazdálkodása” tekintetében, így ebbe a körbe mind az állami és önkormányzati, mind pedig a piaci forrásból szerzett pénzeszközök beletartoznak.

***

A köztulajdonban álló gazdasági társaságok számos, a nemzetgazdaság szempontjából fontos feladatot elláthatnak. Ehhez egyrészt a tulajdonos – állam vagy önkormányzat – biztosít forrásokat, másrészt kiegészül a vállalkozás gazdasági tevékenységéből eredő profittal. Utóbbi azonban nem jelenti azt, hogy a rájuk vonatkozó adatok ne lennének nyilvánosak. Amíg ugyanis a közpénzek felhasználásának átláthatósága többszörösen is biztosított, addig a vállalkozási tevékenységből eredő profit esetén e szervezetek – mint közfeladatot ellátó szervek – a gazdálkodásuk körében kötelesek a közvélemény előtt elszámolni. Az információszabadság érvényesülésének szempontjából tehát irreleváns az, hogy a köztulajdonban álló gazdasági társaság milyen forrásból eredő pénzt használ fel: mind a közpénzekkel, mind pedig a piaci profittal való gazdálkodással kapcsolatos információk

Révész Balázs – Buzás Péter