Válságkezelés az Európai Unió versenypiacán – az Európai Unió Bírósága gyakorlatában

Annak értékeléséhez, hogy a fenti ítéletek mennyire relevánsak az állam szerepének változásai szempontjából, először is meg kell vizsgálnunk a légiközlekedési ágazat versenyhelyzetének sajátosságait, valamint az uniós politikaalkotás és szabályozás fő irányait "normál" piaci feltételek mellett (azaz nem válság idején). Ezt követi a kiválasztott határozatok elemzése.

A tisztességes verseny fogalma a nemzetközi légi közlekedésben fokozatosan változott a quid pro quo megközelítéstől a laissez-faire megközelítés irányába (Lykotrafiti 2020, 831). Az ágazat gazdasági szabályozása az 1944-es Chicagói Egyezmény óta egy korlátozó rendszerből, amelyben a légi szolgáltatások minden szegmensét a nemzeti kormányok szabályozták, egy liberálisabb rendszerré fejlődött, amely a légi fuvarozóknak jelentős szabadságot biztosít a légi szolgáltatások nyújtásában. Annak ellenére, hogy az ágazat fokozatosan egyre inkább versenyképessé vált, a kormányzati szerepek a légiközlekedési piac működésébe való nemzeti és nemzetközi szintű beavatkozás révén nem csökkent (Abate et al. 2020), és a világ légitársaságainak többsége (Észak-Amerika kivételével) még mindig állami tulajdonban van (OECD 2021). Az állami szerepvállalás magas szintjét az ágazatban az is alátámasztja, hogy a liberalizáció többoldalú nemzetközi megállapodások helyett alapvetően kétoldalú légiközlekedési megállapodások (Open Skies megállapodások) révén valósult meg, ezért nem alakult ki “közös nevező” a tisztességes versenyről ezen ágazat terén (Lykotrafiti 2020, 832). Ugyanezek a különbségek a nemzetek feletti szervezetek (különösen az Európai Unió) és az államok közötti viszonyban is megfigyelhetők, és ez természetesen feszültségeket okoz, amikor az egymással versengő, de különböző szabályozási rendszerekhez tartozó légitársaságok versenyelőnyének mérlegeléséről van szó.

Amint azt már fentebb említettük, az Európai Unió szigorú szabályozási rendszert hozott létre az állami támogatások uniós belső piaccal való összeegyeztethetőségének ellenőrzésére, amely elvileg a légiközlekedési ágazatra is vonatkozik. Az uniós légiközlekedési politika egyik fontos prioritása volt ezért mindig is egy olyan szabályozási környezet kialakítása (kétoldalú megállapodások vagy egyoldalú jogi aktusok révén), amely bizonyos szintű védelmet biztosíthat az uniós tagállamok légitársaságai számára a harmadik országok által a saját légitársaságaiknak nyújtott versenyelőnyökkel (főként támogatásokkal) szemben (részletesen lásd a Lykotrafiti 2020 és az (EU) 2019/712 rendeletet). További fontos szakpolitikai célkitűzés annak biztosítása, hogy az állami támogatási szabályok (és adott esetben az azok alóli jogszerű mentességek) összhangban legyenek az EU légiközlekedési ágazatra vonatkozó éghajlati és környezetvédelmi célkitűzéseivel (részletesen lásd Abate et al. 2020).

2020 első félévében a COVID-19 járvány terjedésének megfékezésére hozott intézkedések számos ágazatban jelentős gazdasági visszaesést idéztek elő. A légi közlekedést különösen érzékenyen érintette a vírus: 2020 áprilisában és májusában világszerte 50%-kal (egyes országokban több mint 90%-kal) csökkent a légiutas forgalom (Abate et al. 2020; Commission 2020). A korlátozó intézkedések negatív gazdasági hatásainak enyhítésére több ország, köztük az uniós tagállamok is, pénzügyi támogatást nyújtottak a nemzeti légitársaságoknak és a légi közlekedési értéklánc más szereplőinek (Abate et al. 2020). Ezek az intézkedések elsősorban az alapvető közlekedési összeköttetések és az az ellátás biztonságának fenntartását, valamint az a munkahelyek megőrzését célozták (Abate et al. 2020; OECD 2021; Tuiminen et al. 2022).

A két légitársaság (különösen a Ryanair, a legnagyobb magántulajdonban lévő, tőzsdén jegyzett európai légitársaság, lásd OECD 2021, 10) aktív szerepe felperesként (lásd az 1. táblázatot) elsősorban azzal magyarázható, hogy a tagállami válságtámogatások nagyobb részének elsősorban az állami tulajdonban lévő vagy az állam számára stratégiai jelentőséggel bíró légitársaságok voltak a kedvezményezettjei, amelyek ugyanakkor a felperesek fő versenytársai is voltak az európai repülőterekről induló légiközlekedési szolgáltatások terén.

A Bizottság a megtámadott határozatokban az 1. táblázatban felsorolt, az EUB által tárgyalt ügyekben az összes állami támogatási programot jogszerűnek, azaz az EU belső piacával összeegyeztethetőnek nyilvánította. A 18 ítéletből 12-ben a Törvényszék megállapította, hogy a vitatott határozat megfelelt az Európai Unió vonatkozó anyagi és eljárási szabályainak, és – amint azt az 1. táblázat mutatja – csak 6 esetben semmisítette meg a Bizottság határozatát. A 6 ügyből csak 2 esetben született érdemi döntés, a másik 4 esetben a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottság határozata az indokolási kötelezettség megsértése miatt jogszerűtlen, és e határozatok közül 3 esetben a megsemmisítést a Bizottság új határozatának meghozataláig fel is függesztette, azaz a támogatási program végrehajtása megkezdődhetett.

Így a Törvényszék a 18 esetből mindössze 2 esetben állapította meg, hogy a Bizottság határozata érdemben nem felelt meg az uniós állami támogatási szabályoknak. Érdemes közelebbről megvizsgálni ezeket a határozatokat. Ezen ügyekben – a többi esettől eltérően – a Ryanair (és a Condor) arra alapozta fellebbezését, hogy a Bizottság nem tartotta be az ideiglenes keretszabály rendelkezéseit (Nicolaides 2023).

A Ryanair kontra Bizottság [SAS] ügyben hozott ítéletében a Törvényszék kimondta, hogy jogellenes volt a Bizottság azon határozata, amellyel jóváhagyta a dán és svéd állami támogatást a SAS számára 2020-ban a COVID-19 világjárvánnyal összefüggésben. Az állami támogatási program (feltőkésítési intézkedés) kritikus pontja az volt, hogy Dánia és Svédország nem biztosította kellőképpen, hogy a SAS-t ösztönözzék a tagállamok által megszerzett részvények visszavásárlására, miután a SAS túljutott pénzügyi nehézségein. Az ideiglenes keretszabály azonban előírja, hogy ha a szóban forgó támogatás a vállalat részvényeinek megszerzését célzó feltőkésítés formájában valósul meg, akkor a tagállamnak a lehető leghamarabb ki kell szállnia a vállalatból, amint a vállalat visszanyerte pénzügyi stabilitását (Bizottság 2020a, Creve & Gaarslev 2023). A Törvényszék a Ryanair keresetének helyt adva azzal érvelt, hogy a Bizottság nem indokolta meg, hogy "miért az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontját alkalmazta közvetlenül az ideiglenes keretszabály azon rendelkezéseitől eltérve, amelyek a tőkeinstrumentumok tekintetében ún. “ellentételezést növelő lépcsőzetes emelési mechanizmus” vagy egyéb alternatív mechanizmus beépítését írják elő, ami az államot a társaság tőkéjőből való kilépésre ösztönzi". (Ryanair kontra Bizottság [SAS], 80. pont).

A Ryanair kontra Bizottság és a Condor kontra Bizottság [Lufthansa] egyesített ügyekben a Bíróság ugyanerre a következtetésre jutott, és megállapította, hogy a vitatott állami támogatási rendszerben annak az árnak a kiszámítása, amelyen az állam a részvényeket a kedvezményezett tőkéjébe való belépéskor megszerzi, nem képez az ideiglenes keretszabály értelmében vett olyan alternatív mechanizmust, amely az állami részesedés minél gyorsabb visszavásárlására ösztönöz. A Bíróság szerint a Bizottság nem vizsgálta, hogy a kedvezményezett tudott volna-e megfizethető feltételek mellett finanszírozáshoz jutni a piacon, ami az ideiglenes keretszabály értelmében a feltőkésítés formájában nyújtott állami támogatás nyújtásának előfeltétele. A Törvényszék azt is megállapította, hogy a vitatott támogatásból eredő versenytorzulás lehetséges kockázatainak értékelése során a Bizottság nem értékelte megfelelően, hogy a DLH jelentős piaci erővel rendelkezik-e a Frankfurton és Münchenen kívüli főbb repülőtereken, például Düsseldorfban és Bécsben, és ezzel szintén megsértette az ideiglenes keretszabály rendelkezéseit.

4. Következtetések

A COVID-19 válsággal összefüggésben meghozott korlátozó intézkedések gazdasági hatása által leginkább érintett ágazatok közé tartozik a légi közlekedés. A legtöbb tagállam kiemelt cél volt a légi közlekedési összeköttetés fenntartása az iparág és a munkahelyek védelme érdekében (Abate et al. 2020). Ez egyrészt azt jelenti, hogy a válságot megelőzően a légiközlekedési ágazat fejlődését alakító szakpolitikai prioritások – különösen az éghajlatváltozással és a környezetvédelemmel kapcsolatosak – háttérbe kerültek (Abate et al. 2020). Másrészt úgy tűnik, hogy az ágazatban az elmúlt évtizedekben a verseny élénkülése felé mutató fejlődés – legalábbis átmenetileg – megfordul, elsősorban az állami tulajdonban lévő vagy az állam számára stratégiai jelentőségű nagyobb vállalatok piaci pozícióját erősítve.

A fent bemutatott ágazati esettanulmány és a kapcsolódó jogi elemzés – szemben egy adott “leading case” elemzésének módszerével – lehetőséget nyújt az adott ágazatban egy adott kihívással kapcsolatos ítélkezési gyakorlat egészének főbb tendenciáinak és sajátosságainak értékelésére, figyelembe véve a vonatkozó jogi és szakpolitikai kontextust. Ennek eredményeként láthatjuk, hogy a Bizottság lényegében elfogadta a tagállamok válság miatt megváltozott politikai prioritásait a légiközlekedési ágazatban, valamint (ezek következményeként) az erőteljesebb állami beavatkozást jelentő állami támogatási intézkedéseiket. Az EUB ítélkezési gyakorlata nem változtatta meg alapvetően a Bizottság gyakorlatát, de több olyan példa is van, amikor az EUB szigorúbban követelte meg a tagállamoktól az ideiglenes keretszabályban meghatározott feltételek betartását (annak nem kötelező erejű jellege ellenére), mint maga a Bizottság, azaz a keretszabály megalkotója.

Készítette: Bartha Ildikó, egyetemi docens, DE-ÁJK

Források jegyzéke: lásd ITT