Új kihívások – új struktúra?

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Madai Sándor: Új kihívások – új struktúra?  KÖZJAVAK, II. évfolyam, 2016. 1. szám, 11-16. o. (DOI 10.21867/KjK/2016.1.3.)

Az alábbiakban áttekintjük, hogy Magyarországon a migráció miként hatott a rendészet mint közszolgáltatás szervezésére, illetve az adott válasz közfeladat-szervezési szempontokat nézve hogyan értékelhető. Az új kihívások kezelése valóban minden részében a rendészeti szervek feladata lenne?

Az Európába irányuló migráció nem új keletű jelenség. A jelentések szerint a közelmúltban – hazánkat is érintően – megnövekedő nyomás azonban váratlanul érte az Európai Uniót, de a nem uniós európai országok többségét is. Nyilvánvaló, hogy a probléma – ha ezt pusztán a hazai rendészeti viszonyrendszer keretei közé illesztjük, s figyelmen kívül hagyjuk a politikai elemeit a jelenségnek – amely, gyors, s sokszor kapkodó cselekvésre ösztönözte az európai döntéshozókat. Nem kizárólagosan, illetőleg nem elsősorban maga a folyamat, hanem annak erősödő jellege, az érkező migránsok erőteljesen növekvő száma okozta, hogy a téma a társadalmi érdeklődés középpontjába került. Az EU tagállamai közül talán Görögország, Olaszország és Spanyolország számra nem volt váratlan a növekvő nyomás, hiszen ők – a migrációs útvonalak rajtuk áthaladó jellegéből következően – eddig is saját bőrükön érezhették ezt a hatást. Hazánk – mint az EU keleti schengeni határa – földrajzi elhelyezkedéséből adódóan talán még inkább ki van téve a folyamat okozta kihívásoknak.

Magyarország schengeni belső és külső határa

                                                                                    Forrás: frsz.hu

Az új helyzet természetesen új válaszokat is követel. A válaszok elsősorban rendőrséget, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalt (BÁH), valamint hazánkban a rendészet terén nóvumként a honvédséget érintik. Kifejezetten e sajátos szempontból, semlegesen, mindenfajta politikai és ideológiai megfontolást és állásfoglalást mellőzve vizsgáljuk a témát, jelen írásunkban kizárólag a rendőrség publikus strukturális változásait érintjük. Nyilvánvaló tény, hogy az eddig Magyarország déli határára koncentrálódó probléma kezelése kizárólag a helyszínen lehetséges, de a szervezeteken belüli átcsoportosítás vajon elegendő lehet-e politika által meghatározott döntések végrehajtásához vagy szükséges a két intézmény strukturális változása is?

Láthatjuk tehát, hogy a biztonsághoz fűződő alapvető deklaráció – mind globális, mind hazai viszonylatban – alaptörvényi szinten jelenik meg. Kérdés, hogy az alaptörvény meghatározza-e a biztonságért felelős szerveket, illetőleg a biztonság garantálásából következően ezen alapjog részletes tartalmát? Előbbi kérdésre igen a válasz. A jogalkotó ugyanis a 46. cikkben kifejti, hogy a rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme. Más szerveket is kapcsolni látszik a törvényhozó e kérdéskörhöz, a nemzetbiztonsági szolgálatokat. Azonban hatáskörüket formai szempontból részben eltérően, tartalmát tekintve ugyanakkor szorosan kapcsolódva definiálja. Kimondja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. Nehezen értelmezhetnénk másként a „Magyarország törvényes rendjének védelmét” fordulatot, mint a biztonságot szolgáló, sajátos rendészeti célkitűzést, illetőleg törvényi szinten deklarált kötelezettséget.

A rendőrség hazánkban komplex feladatrendszerrel rendelkező, s feladataiból következően sajátos közigazgatási szerv. Rendészeti tevékenysége mellett ellát például igazságszolgáltatási feladatokat (a bűnügyi szolgálati ág), ami egyfelől ugyan bizonyos értelemben a rendészet körébe sorolható, de e feladata már túlmutat az rendészeti jellegű, közigazgatási kötődésű tevékenységén. Maga a jogalkotó – a kormány – is differenciáltan kezeli a rendőrség feladatkörét. A Rendőrség szerveiről és a Rendőrség szerveinek feladat- és hatásköréről szóló 329/2007. (XII. 13.) Korm. rendelet szerint a rendőrség feladatait az alábbiak szerint osztja fel: bűnmegelőzési, bűnüldözési feladatkör, rendészeti feladatkör és közigazgatási hatáskör.

A rendőrség migrációval kapcsolatos strukturális változásának megértéshez utalnunk kell arra, hogy hazánkban 2008 előtt egy önálló szervezet, elsődlegesen a határőrség felelt az államhatár védelméért. Ekkor még a rendőrségnek – a maihoz képest – marginális szerepe volt a határőrizet terén. Szerepe akkor értékelődött fel, amikor 2008. január 1-től a határőrség a rendőrség szervezetébe integrálódott. Ennek elsődleges indoka az volt, hogy az integrációval csaknem egy időben hazánk csatlakozott a Schengeni-övezethez. Ez azt jelentette, hogy megnyíltak a határok – már december 21-én – Ausztria, Szlovákia és Szlovénia felé. Ekkor a külső – ukrán, román, szerb és horvát – határon ezzel együtt pedig egy fokozottabb ellenőrzésre lett szükség: a határőrség integrálódása után ezt a feladatot ma már a rendőrség végzi.[1]

Hosszú időn keresztül a megyei rendőr-főkapitányságokhoz tatozó határrendészeti kirendeltségek látták el, illetőleg örökölték a határőrség „frontvonalbeli” feladatait. Sokáig úgy tűnt, hogy ez a szervezeti megoldás elegendő a határ védelméhez. Azonban a 2015-re drasztikus mértékben megnövekvő migrációs nyomás jelezte, hogy önmagában a korábbi struktúra képtelen kezeli a helyzetet. Az alábbi ábrán láthatjuk, hogy 2014, illetőleg 2015 első kilenc hónapjában hogyan alakult hazánkban a menedékkérők száma.

Menedékkérők száma Magyarországon 2014 és 2015 első kilenc hónapjában

                                                                                    Forrás: www.bmbah.hu

Vélhetően az országba illegálisan belépő, illetőleg menedékkérelmet előterjesztők száma eltér – hiszen elképzelhető (tekintettel arra, hogy Magyarországot tranzitországnak tekinti a migránsok elsöprő többsége, s továbbhalad nyugat-európai országok felé), hogy a belépő nem terjeszt elő menedékkérelmet. Magyarország schengeni külső határain összesen 390 891 fő illegális határátlépővel szemben történt intézkedés az idei évben (2015. január 1. – 2015. október 31. 24 óráig).[2]

A fenti számokból látható a drasztikus növekedés. Nyilvánvaló tény, hogy ekkora tömeg kezelése élőerős, helyszíni[3] közreműködést kíván a rendőrségtől (is), s az is nyilvánvalónak tűnik – mint fent utaltunk rá –, hogy önmagában a kifejezetten határrendészeti célú rendőri egységek nem képesek kontrollálni a migrációs tömeget.

A kormány több eszközzel kívánta meggátolni, hogy hazánk tranzitországként funkcionáljon. Így például:

1. Felállíttatja/felállíttatta hazánk déli határán a műszaki határzárat, az illegális határátlépés fizikai akadályaként szolgál (ennek előkészítését a nyár folyamán rendelte el a kormány a rendkívüli bevándorlási nyomás kezelése érdekében szükséges egyes intézkedésekről szóló 1401/2015. (VI. 17.) Korm. határozatban).
2. A műszaki határzárral kapcsolatban az egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény – 2015. szeptember 15-étől – módosította a Büntető Törvénykönyvet, s beiktatott három új tényállást (Határzár tiltott átlépése /Btk. 352/A. §/, Határzár megrongálása /Btk. 352/B. §/ és Határzárral kapcsolatos építési munka akadályozása /Btk. 352/C. §/).
3. Módosították a menedékkérelmekkel kapcsolatos szabályozást, figyelemmel azok előreláthatóan növekvő számára.
4. A honvédség állományának egy részét a határra vezényelték.
5. a rendőrségen belül egyfelől más szervezeti egységektől vezényeltek a határhoz állományt, másfelől létrehozták a Készenléti Rendőrségen belül a Határrendészeti Igazgatóságot.

1) A fizikai akadály felállítása jelentős mértékben csökkentette – a korábbihoz képest közel nullára – az illegálisan hazánkba belépők számát. Egy napra vetítve – 2015. október 31. 0 órától – 2015. október 31. 24 óráig – a magyar határt illegálisan, befelé átlépők száma összesen 10 fő volt. A 10 főből a magyar-szerb határszakaszt 1 fő, míg a magyar-horvát határszakaszt 0 fő lépte át. A migrációs útvonal módosult, s jelenleg Szerbián, Horvátországon és Szlovénián át érik el Ausztriát, illetőleg más nyugat-európai országokat a migránsok.

A 2) pont vonatkozásában várható volt, hogy a jogalkotó a büntetőjog eszközeivel is védi a műszaki határzárat, s így is történt. 2015. szeptember 15. – 2015. október 31. 24 óráig az új tényállások alapján a magyar-szerb/magyar-horvát határszakaszon 865 fő ellen indult büntetőeljárás.[4] A Szegedi Járásbíróságon 2015. október 19-25. között összesen 83 ügyben tartottak gyorsított bírósági tárgyalást határzár tiltott átlépésének bűntette miatt. A bíróság 82 ügyben büntetőjogi felelősséget megállapító határozatot hozott, és a vádlottakat 54 esetben egy évi, 27 esetben kettő évi, míg 1 esetben három évi Magyarország területéről történő kiutasításra ítélte, további 1 esetben az iratokat az ügyésznek visszaküldte. A bíróság ítéleteit az ügyész, a vádlottak és védőik is tudomásul vették, így azok jogerőre emelkedtek. A vádlottak a szerb-magyar államhatáron felállított, Magyarország államhatárának rendje védelmét biztosító létesítmény által védett területre a már mások által korábban megrongált kerítésen kialakított résen keresztül, továbbá a kerítés alatt és felett átmászva jöttek be jogosulatlanul. A vádlottak többségében koszovói, iraki és albán állampolgárságúnak vallották magukat. A vádlottak egy kivételével úgy nyilatkoztak, hogy a részükre tolmácsolás útján lefordított ítélet írásban történő fordítását nem kérik.

A 3) pontban foglaltak a BÁH munkaterheinek csökkentését, az eljárás egyszerűsítését tűzték ki célul. Ez a létszámváltozáson túl több anyagi forrást is igényel. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal 2015. október 15-ig 2,8 milliárd forintot fordított a migránsok ellátására. Az intézmény általános főigazgató-helyettesének tájékoztatása szerint a tavalyi év hasonló időszakához képest 63 százalékkal nőttek a költségeik. 2015. augusztus 24-i lapértesülések szerint kormány-tisztviselői és közalkalmazotti állásokat hirdetett meg a BÁH. A „megnövekedett migrációs nyomás kezelése érdekében” több településre összesen 485 munkatársat vesznek/vettek fel, legtöbbjüket határozott, jövő augusztusig tartó időtartamra. Az új kormánytisztviselők részben menekültügyi hatósági feladatokat látnak majd el, a közalkalmazottak pedig a befogadó intézmények működtetésében kapnak feladatot.

A 4) pontban említett, hazánkban új rendészeti szemléletet tükröző megoldás valóban új hazánkban. A rendszerváltást követően egyáltalán nem volt jellemző a magyar honvédség rendészeti szerepvállalása. Ez most két szerepet jelent: a honvédség állománya részt vesz a rendőrség migrációval kapcsolatos tevékenységben (pl. közös járőrtevékenység), illetőleg a műszaki határzár telepítésében is.

Végül, de nem utolsó sorban az 5) pont kifejezetten érinti a struktúra-változást. A rendőrségi állomány jelentős részének határra vezénylése közbiztonsági deficitet is eredményezhet az ország más területein. Ugyanakkor deklarált cél, hogy ilyen – a migrációs helyzet kezelésével összefüggésben – ne keletkezzék sehol az országban, vagyis a „hátra maradt” állomány el tudja látni feladatait. Ugyanakkor fel kell hívnunk egy jelenségre is a figyelmet. Azzal, hogy a jogalkotó kriminalizált több, a műszaki határzárral kapcsolatos magatartást, ezzel a rendészeti problémát – részben – büntetőjogi útra terelte, s a nem elsősorban rendészeti – közrendvédelmi – feladatokat ellátó bűnügyi állományt is bevonta a rendészeti probléma kezelésébe. Ehhez nyilván kompetenciával rendelkezik a döntéshozó, azonban kérdéses, hogy indokolt-e.

A migráció kezelése elsősorban részben az érintett déli megyék állományát érintik, részben azonban az ország más egységeitől is érkeznek rendőrök. A máshonnan érkező rendőrök ideiglenes struktúra-módosulást jelentenek, s szolgálati viszonyukból következően vezényléssel jogszerűen irányíthatóak a határra. S a struktúrát érintően utalnunk kell arra, hogy a rendőrséget az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv, a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv, valamint a terrorizmust elhárító szerv alkotja. A három szerv közül az első a köznyelvben rendőrségnek nevezett szerv, a második a Nemzeti Védelmi Szolgálat, a harmadik pedig a Terrorelhárításai Központ. Publikus információ a migrációs helyzet kezelésében történő részvételről az első és a harmadik szerv esetében van.[5]

Az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv (a köznyelvi rendőrség) központi szervre, Országos Rendőr-főkapitányság, megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányságokra, rendőrkapitányságokra és kirendeltségekre tagozódik. Egyes kiemelt feladatok ellátására létrehozott szervei a Készenléti Rendőrség, Repülőtéri Rendőr Igazgatóság, Bűnügyi Szakértői és Kutatóintézet, és a Központi Gazdasági Ellátó Igazgatóság. A migrációs helyzet kezelése során a kiemelt feladatokra rendelt szervek közül a Készenléti Rendőrség (KR) veszi ki elsősorban a részét a határvédelmi feladatokból. A KR – de gyakorlatilag az egész rendvédelem számára – a migrációval kapcsolatos kihívások szervezési, humánerőforrás-gazdálkodási és rendészettechnikai változtatásokat igényel. Magyarország rendőri szervei közül a legösszetettebb speciális feladatokat a Készenléti Rendőrség látja el. A szervezet a Rendőrség állandó csapaterejének bázisa, a budapesti és vidéki alegységeinkkel együtt több mint 5000 főt foglalkoztatott. A migrációs helyzet indukálta ugyanakkor, hogy a korábbi öt igazgatósága mellé 2015. szeptember 1-jei hatállyal egy új, specifikusan a határrendészeti feladatok ellátására jött létre: a Határrendészeti Igazgatóság. A Készenléti Rendőrség új szervezeti egysége a Készenléti Rendőrség vidéken diszlokált bevetési osztályaiból és a Készenléti Rendőrség Mélységi Ellenőrzési Osztályaiból alakult. A határvadász bevetési osztályok alárendeltségébe tartoznak azok a rendészeti szakközépiskola I. évfolyamát eredményesen befejező tanulók, akikkel a rendőrség próbaidős szolgálati jogviszonyt létesít. Az országos rendőrfőkapitány a Határrendészeti Igazgatóság két határvadász bevetési főosztályához hat határvadász bevetési osztályt rendelt. A határrendészeti igazgatóság 2106 fővel 2015. szeptember 15-én kezdte meg szakmai tevékenységét, azonban szükség esetén 3600 főre fejleszthető fel az Igazgatóság létszáma.[6]

A fentiekből látható, hogy egy kifejezetten strukturális változást involvált a migrációs helyzet, ez pedig a Készenléti Rendőrség új Igazgatóságának felállítása. Egyéb vonatkozásban elsősorban logisztikai kérdéseket vet fel a helyzet. Sokan a migrációra elsősorban rendészeti kérdésként tekintenek. Álláspontunk szerint azonban markánsan szét kell választani a jövőben a feladatokat, hogy a rendőrség (és a honvédség) valóban kizárólag rendészeti feladatokat lásson el, mivel a közelmúltban előfordult például, hogy akár a rendőrség, akár a honvédség állománya ételt osztott a migránsoknak, illetve a műszaki határzárat építette. Ezek valóban rendészeti feladatok? Esetleg más szervezetekre is rá lehetne bízni e feladatokat?

Kérdés persze, hogy a jelenlegi, fent vázolt helyzetkezelési mód mennyire hatékony? Erre a kérdésre nem lehet jelenleg egyértelmű választ adni, hiszen a hatékonyság egyik pillére az anyagi erőforrások kérdése, azonban arról szinte alig látott napvilágot adat, hogy milyen új anyagi forrásokat igényelt a helyzet, mert hogy igényelt, afelől ne legyen kétségünk. Azonban nem tudjunk pontosan, hogy mekkora összeget fordítottak a válságkezelésre, s nem igazán van arról sem képünk, hogy más rendészeti utat választva lehetett volna-e jobb, hatékonyabb megoldást választani.