A Paks II. beruházás versenyjogi szabályok szerinti megítélése

A Paks II. beruházás bejelentésekor az Európai Uniónak számos aggálya merült fel, mivel véleménye szerint az ellentétes lehet az integráció energiapolitikai irányelveivel, illetve a közbeszerzésekre és a tiltott állami támogatásokra vonatkozó uniós szabályokkal is. A bogbejegyzésben ezen utóbbi kérdéskört járom körbe, elemzem az Európai Bizottság megállapításait és az azokból levont következtetéseit. Az intézmény szerint Magyarország által a két új paksi nukleáris reaktor megépítéséhez nyújtani kívánt beruházás állami támogatás, azonban az uniós állami támogatási szabályok és a Magyarország által a versenytorzulás korlátozása érdekében vállalt kötelezettségek alapján megvalósulhat. Azt azonban, hogy a beruházásból milyen előnyök vagy hátrányok származhatnak, csak az idő tudja eldönteni…

Az Európai Unió fontos célkitűzése az egységes energiapiac létrehozása és ezáltal az energiabiztonság megvalósítása. Az Uniós Alapszerződések szerint a tagállamok szabadon határozhatják meg energiaszerkezetüket, így akár dönthetnek az atomenergiába való beruházás mellett is. A Bizottság feladata biztosítani, hogy amikor az állam közpénzeket használ fel vállalkozások támogatásához, ez az állami támogatásokra vonatkozó uniós szabályokkal összhangban történjen.

A tagállamoknak viszonylag tág eszköztára van az energiapolitika területén, így többek között támogatást adhatnak a megbízható és hazai energiaforrások alkalmazására, szorgalmazhatják a hasznos kapacitások bővítését, megadóztathatják a bizonytalan és környezetterhelő energiaforrásokat,[1] valamint ösztönözhetik a megújuló energiaforrások elterjedését.

Az atomenergia alkalmazásának számos előnye lehet, így többek között gazdaságossági, ellátás-biztonsági, környezetvédelemi (széntermelés nagyobb környezetterheléssel jár) szempontok, az időjárástól való függetlensége, a létesítés, üzemeltetés intézményi és humán feltételeinek rendelkezésre állása, bizonyos fokú társadalmi támogatottság, valamint magas műszaki színvonalat képviselő technológia.

A Bizottság 2017-es közleménye szerint 14 tagállamban összesen 129 atomerőmű üzemel, 10 tagállam tervezi újabb erőmű megépítését, ebből négy reaktor építése már folyamatban van Finnországban, Franciaországban és Szlovákiában, illetve a Bizottság engedélyezte Nagy-Britannia és Magyarország számára az atomerőmű-beruházás megvalósítását. A közlemény szerint a világon az EU rendelkezik a legfejlettebb jogilag kötelező és végrehajtható regionális keretszabályozással a nukleáris energia biztonságának területén. A Bizottság nyilatkozatának előrejelzése szerint az Unióban 2025-ig csökkenni fog a nukleáris termelési kapacitás, figyelembe véve egyes tagállamok (Pl.: Németország, Franciaország és Svájc) arra irányuló döntését.[2]

A paksi beruházást megelőzően a Hinkley Point C atomenergia beruházást vizsgálta az Európai Bizottság az állami támogatásokra vonatkozó szabályok, így a belső piac jogával való összeegyeztethetőség szempontjából. 

A brit kormány 2012-ben jelentette be az Európai Bizottságnak a Hinkley Point C nukleáris erőművel kapcsolatos új beruházási tervét ex ante engedélyezésre, azonban az intézmény állami támogatás fennállásának lehetősége miatt, 2013-ban részletes eljárás lefolytatása mellett döntött.[3] A Bizottság e beruházással kapcsolatosan aggályosnak tartotta, hogy az állam által az EDF-nek (francia vállalat, amely megvalósítja az erőmű megépítését) biztosított ár (35 évig garantálva) a piaci kétszeresének megfelelően van meghatározva, és azt is, hogy a brit állam a francia vállalatnak minden, az erőműépítéshez a piacról felvett hiteléhez garanciát nyújt. Vita tárgya volt az is, hogy a két tervezett reaktor működését lehet-e általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíteni (Nagy-Britannia szerint igen), mivel ebben az esetben nem állami támogatásról, hanem kompenzációról beszélünk, így nem terjedne ki rá az EUMSZ 107.cikk (1)-e. A Bizottság ezt az érvet minden nehézség nélkül megcáfolta, és véleménye szerint itt nem közszolgáltatásról van szó, mivel e tevékenységet más üzemeltetők az általános piaci körülmények között végezik az országban (Nagy-Britanniában vannak állami támogatás nélkül működő atomerőművek is) gazdaságosan.

Majd a Bizottság a piacgazdasági befektető elvét is vizsgálva arra jutott, hogy piaci feltételek mellett nem vállalna a brit állam a beruházáshoz hasonló kockázatot és fennáll annak a veszélye is, hogy az állam jelentősen túlkompenzálja a beruházó EDF-et. Az állami támogatás szükségtelen, illetve a projekt túl költséges, és a jelenlegi áram árakon számolva áremelkedést eredményez.[4][5]

A brit kormány az uniós intézmény által felvetett aggályoknak megfelelően kötelezettségvállalásokat tett és módosított beruházási koncepcióján. Az Egyesült Királyság vállalta, hogy jelentősen átalakítja a projekt finanszírozási feltételeit, árgaranciát ad az üzemeltetőnek és kezességet vállal a befektetéshez szükséges hitelekre. A beruházónak (EDF) nagyobb díjat kell fizetnie az állami garanciáért, ami nagyobb összegű megtakarítást jelent a brit adófizetőknek, valamint a cég köteles lesz megosztani a nyereségét az állammal, ha a profit a most tervezettnél magasabb szintre emelkedik.

A bizottság közleménye szerint a brit hatóságoknak sikerült bizonyítania, hogy a beruházás állami támogatás nélkül nem valósulna meg, így a beruházás összhangban áll a Szerződésben foglalt állami támogatási szabályokkal, arányos a kitűzött céllal, és minimálisra csökkenti az egységes piacon belüli versenytorzulást.[6]

A paksi beruházás Magyarországon nem piaci alapon, hanem Nagy-Britanniához hasonlóan állami szerepvállalással kerül megvalósításra. A bővítést sokan közszolgáltatásként fogják fel, mivel az állam hozz létre egy olyan entitást, ami piaci alapon nem térülne meg, de a közösségnek szüksége van rá. Azonban ezt az érvet viszonylag könnyű megcáfolni, mivel a fentebb említetteknek megfelelően e tevékenységet más üzemeltetők általános piaci körülmények között is tudják végezni.

A magyar állam intézkedése két új atomreaktor állami finanszírozásból megvalósuló fejlesztésére irányul. Ezen atomenergia program megvalósítása érdekében Oroszország és Magyarország 2014. január 14-én kormányközi egyezményt kötött. Az egyezmény alapján a két ország együttműködik a jelenleg üzemelő Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében.[7] E program részletes szabályozását külön „megvalósítási megállapodások” tartalmazzák.

A beruházásról való döntést követően az állam nem jelentette be az Európai Bizottságnak az ezzel kapcsolatos állami szerepvállalását, így annak a sajtóhírekből kellett értesülnie. Ezután az uniós intézmény a magyar hatóságokkal való informális kapcsolatfelvételt kezdeményezett és 2014. március 13-án részletes vizsgálatot indított annak megítélésére, hogy Paks II megépítéséhez nyújtanak-e állami támogatást.[8]

Magyarország a beadványában főként a piaci befektető elvére hivatkozva azt nyilatkozta, hogy szerinte nem valósul meg az EUMSz 107. cikk (1) szerinti állami intézkedés. Ezen kívül a Rothschild bankház véleményére utalt, ami szerint Paks II. projektnél azért sem valósul meg állami támogatás, mivel az a szabadpiaci körülmények között is versenyképes és megtérülő.[9]

A Bizottság értékelésében az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályokat elemezve az alábbi következtetéseket vonta le.

Az intézmény véleménye szerint az állami forrás megléte fennáll, mivel Magyarország a projektet a kivitelezési időszakban az oroszországi és saját pénzeszközökből származó állami forrásokból fogja finanszírozni.

A gazdasági előny kritériuma is megvalósul, amit az uniós intézmény a MEIP-teszttel állapított meg (piaci befektető elve).[10] E teszt alapján csak a beruházásra vonatkozó döntés meghozatalával egyidejű bizonyítékokat vette figyelembe, meghatározva a döntéshozatali folyamat időrendi sorrendjét, hogy megállapíthassa, hogy a befektetők számára milyen információk álltak rendelkezésre az atomerőművel kapcsolatos döntések meghozatalakor. A magyar hatóságok álláspontja szerint az eredeti beruházási döntést a kormányközi egyezmény és az államközi hitel-megállapodás aláírásának pillanatában hozták meg, a Bizottság szerint azonban már 2013-ban meghozták a döntést, így ezt az időszakot kell figyelembe venni.

Továbbá a kedvezményezett MVM Zrt. olyan piaci szereplő, amely az uniós belső piacon gazdasági tevékenységet folytat. Az állami finanszírozással ez a vállalat versenyelőnybe került. Tágabb értelemben pedig a tervezett beruházás minden egyéb energiatermelési móddal (pl.: szélenergia) szemben, a nukleáris iparnak biztosít indokolatlan és túlzott gazdasági előnyt.

Az intézmény megállapítása szerint amennyiben az előny kritériuma megvalósul, az szelektívnek mondható, mivel a 1429/2014. (VII. 31.) sz. Korm. határozat alapján az MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zrt.-t jelölte ki, amely az új atomerőművi blokkok tulajdonosa és üzemeltetője lesz. A Paks II. vállalata magyar állam tulajdonában van, és a Miniszterelnökség gyakorolja a tulajdonosi jogokat.[11]

Versenytorzító hatása is van a beruházásnak, amelynek megállapításához elegendő az, hogy az érintett vállalkozás olyan piacon működik, ahol verseny van, vagy lehetne.

Továbbá, mivel a villamosenergia-kereskedelem határokon átnyúló, így valamely vállalatnak (jelen esetben Paks 2-nek) nyújtott bármilyen szelektív előny potenciálisan érintheti az EU-n belüli kereskedelmet. Magyarország villamosenergia-infrastruktúrája a szomszédos országokhoz stabil összeköttetésekkel kapcsolódik. Magyarország főleg importálja az energiát és a bejelentett intézkedés lehetővé tesz olyan nagy kapacitások fejlesztését, amelyek egyébként alternatív technológiákat használó más, magyarországi vagy egyéb tagállambeli piaci szereplők által alkalmazott magánberuházások tárgyát képeznék.[12]

Ezen tényezők alapján a Bizottság álláspontja szerint megvalósul az EUMSz 107. cikk (1) bekezdés szerinti állami támogatás. Több érv megfogalmazásával próbálta elérni a magyar kormány, hogy ennek ellenére mentesüljön a versenyszabályok megtartása alól. Az uniós szabályok szerint az állami szubvenció megengedhető, ha általános intézkedésről van szó, mivel a tagállamok szabadon dönthetnek az általuk legmegfelelőbbnek tartott gazdaságpolitikáról. Azonban ebben az esetben ilyen intézkedésről nem beszélhetünk.

A Hinkley Point esetén a brit kormány arra hivatkozott, hogy általános gazdasági érdekű szolgáltatást valósítana meg a beruházás, így az automatikus mentességet élvez a versenyszabályok betartása alól. Azonban a brit esethez hasonlóan, magyar vonatkozásban sem beszélhetünk közszolgáltatásról. Magyarország érvelésében próbálkozott a piaci magánbefektető elvével is, azonban a Bizottság megállapította, hogy egy magánbefektető nagyobb hozamot hozna.

Végül a magyar állam kötelezettségeket vállalt a beruházás megvalósítása érdekében, amelynek köszönhetően a szubvenció összeegyeztethető lett a belső piac jogával (csak a kitűzött célokra korlátozódik és azokkal arányos).[13] Korlátozásként a magyarország vállalta, hogy a túlkompenzáció elkerülése érdekében, az atomerőmű által termelt nyereséget csak két célra fogja fordítani, így a magyar állami beruházás visszafizetésére és a felmerülő normál költségek fedezésére. Továbbá kötelezte magát, hogy a piaci koncentráció elkerülésének céljából az atomerőmű funkcionálisan és jogilag független lesz a paksi atomerőmű üzemeltetőjétől, az MVM Zrt.-től és annak bármilyen esetleges jogutódjától vagy más állami tulajdonú energetikai vállalattól. Kötelezettségvállalás végül állam részéről az is, hogy a piaci likviditás biztosítására Paks II. teljes áramtermelésének legalább 30 százalékát nyílt villamosenergia-tőzsdén, a fennmaradó részt pedig árveréseken objektív, átlátható és megkülönböztetéstől mentes módon, piaci körülmények között értékesíti majd. [14][15]

Összességében a kötelezettségvállalásokkal kapcsolatban megállapítható, hogy az első és harmadik jelent kockázatot Magyarország részéről. Az első vállalás tekintetében körülbelül 15-20 év múlva fog eldőlni, hogy az állam és a piaci alapon működő vállalatok hogyan tudnak együttműködni. Az energia villamos-energia tőzsdén való értékesítésével kapcsolatban pedig a Bizottság szerint előre meg kell határozni az árakat, amit a magyar állam jelenleg nem tud megtenni.[16]

A tanulmány készítette: Dr. Lovas Dóra, PhD hallgató

A képek forrása:

1. kép: CC BY-SA 3.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=108280
2. kép: By Barna Rovács (Rovibroni) - Own work, GFDL, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=9657609