Mégsem külön(b)? Vita és döntés a közigazgatási bíráskodásról

Bartha Ildikó

Több tervezeti és javaslati szakaszt követően, a tavalyi év nyarán váltak ismertté a közigazgatási bíráskodás szervezeti rendszerét jelentősen átalakító kormányzati tervek. A "csomag" eredetileg három elemből: a közigazgatási perrendtartásról és az általános közigazgatási rendtartásról szóló javaslatokból, valamint a közigazgatási bíráskodás átalakításához kapcsolódó, több jogszabályt érintő "saláta-törvény" tervezetéből állt.

Legnagyobb visszhangot és kritikát a szervezeti és személyi átalakítások váltottak ki. Az eredeti kormányzati elképzelések szerint a megyei munkaügyi és közigazgatási bíróságok helyett 2018 januárjától a rendes bírósági szervezeti rendszeren kívül, regionálisan szerveződő közigazgatási bíróságok jártak volna el első fokon, míg a kiemelt ügyekben és másodfokon egy új, országos illetékességű Közigazgatási Felsőbíróság, részben a Kúria helyett. A közigazgatási bíróságok hatásköre kiterjedt volna a "politikailag kényes" választási, közbeszerzési, energiaügyi, médiával kapcsolatos ügyekre. Reflektorfénybe került a személyzeti módosítások kérdése is. Az eredeti tervezet szerint 5 év gyakorlat megszerzése (bármilyen) közigazgatási jogi szakterületen elegendő a közigazgatási bíróvá váláshoz, viszont a korábbi öt éves bírói gyakorlat már nem előfeltétel. A felsőbírósági bírói álláshelyek felét pedig olyan személyeknek kellene betöltenie, akik legalább tíz évig közigazgatási jogi szakterületen (nem közigazgatási bíróként) dolgoztak. A tervezett átalakítás ezen elemei elérték a tudományos és szakmai körökön kívül a közéleti érdeklődés ingerküszöbét. A tervezetek megjelenését követő hetekben a sajtóorgánumok központi témája lett a reformelképzelések háttere és lehetséges következményei, elsősorban a bírói függetlenség veszélyeit elemezve. A bírósági rendszeren belüli és kívüli érdekviszonyok, a vizsgálódás szűkebb területén túlnyúló összefüggések pedig a szokásosnál intenzívebben előkerültek az eljárások átalakításával kapcsolatos szakmai viták során.

Ezen előzmények után rendezett tudományos ülést az MTA Állam- és Jogtudományi Bizottságának Közjogi Albizottsága 2016. szeptemberében az MTA Székházában. Az albizottság alapvető célja, hogy a különböző közjogi tudományterületek közötti kapcsolatok erősödjenek és a szakma képviselői az egyes jogágak szokásos tudományos vizsgálati területein "keresztülfekvő" témákat vitassanak meg, illetve közös állásfoglalást alakítsanak ki a közjogi vonatkozással is bíró aktuális kérdésekről, koncepciókról, szakpolitikai folyamatokról. Az átívelő témák jó példája a közigazgatási bíráskodás, amelynek reformja egyaránt felvet közigazgatási-szervezési, alkotmányossági, illetve (humán)erőforrás-gazdálkodási, szervezet-szociológiai kérdéseket.

A közigazgatási bíráskodás jogáról címet viselő rendezvényen is a szervezeti és személyzeti átalakítások kerültek a fókuszpontba, eltérő megközelítések és hangsúlyok szerint. A jogtudomány képviselői mellett a jogalkotási folyamatban résztvevők és gyakorló bírák is jelen voltak az ülésen és érdemi diskurzus alakult ki a közigazgatási bíráskodás átalakításának problematikus pontjairól. A kapcsolódó tudományos, szakmai felvetések és értelmezések sokszínűségét közvetítik a Közjogi Szemle tematikus számrészében megjelent tanulmányok is.

A különböző nézőpontok képviselői egyetértenek abban, hogy a – a közigazgatási jogviták jellege, a speciális bírói szakértelem miatt – indokolható a közigazgatási ügyszak elkülönítése és a rendes bírósági struktúrán kívülre helyezése. Nem ennyire magától értetődő viszont, hogy e racionális indokoknak megfelelő eszköze lenne-e a szervezeti átalakítás, és a bírói kiválasztás ehhez kapcsolódó mechanizmusa az eredeti kormányzati tervek szerint megcélzott formában. Több résztéma – regionális átszervezés, jogorvoslati fórumok, kiválasztási rendszer, történeti változatok és külföldi modellkövetés – kapcsán is feltettek a résztvevők egy közös kérdést: azaz, miért is kell ilyen radikális lépésekkel, egészében átalakítani a rendszert, amikor  különálló közigazgatási bíráskodás (a rendes bírósági szervezetrendszeren belül) 2013-ban már létrejött és kielégítően működik. A többség elismeri egyébként bizonyos reformok szükségességét a minőség és a hatékonyság növelése érdekében, de mindezeket a jelenlegi szervezeti keretek és jogállási szabályok mellett is kivitelezhetőnek tartja. A minőségi, hatékonysági érvek mellett elsősorban a függetlenség garanciái iránti aggodalmak kerültek felszínre; többek szerint a különbírósági forma adott esetben a könnyebb kormányzati befolyás és az önálló hatalmi ág gyengítése előtt nyitja meg az utat. Ezen a ponton jutunk el oda, hogy a belső intézményi-szervezeti kérdések a szakmai körökön jóval túlterjeszkedő tartalmat nyernek.

A problémafelvetések és a vita jelentőségét aztán a további fordulópontok is igazolták. Épp az albizottsági ülést követő napon terjesztette be a kormány a közigazgatási perrendtartásra és az általános közigazgatási rendtartásra vonatkozó törvényjavaslatait a parlamentnek. Más szakmai vélemények mellett, vélhetően a szeptember 22-i vitaüléssel megindított tudományos diskurzus és sajtóvisszhangja (444.hu /2016/09/22; nepszava.hu /cikk/1106768; budapestbeacon.com; 444.hu /2016/11/28; gepnarancs,hu; nepszava.hu/cikk/1111211) sem maradt figyelmen kívül a döntéshozatali folyamat során (lásd e törvényjavaslatok parlamenti háttéranyagában említett fórumokat), ha annak nem is épp elfogadott javaslat lett a formája.

2016. december 6-án a parlament elfogadta az általános közigazgatási rendtartásról és a közigazgatási perrendtartásról szóló jogszabályokat. Sajátos "jogtechnikai megoldásként" az eredetileg tervezett szervezeti átalakítások egy része a közigazgatási perrendtartásba lett beépítve. Mindezzel a szervezetileg önálló közigazgatási bírósági rendszer nem jön létre, az eddigi – rendes bírósági struktúrába épülő – közigazgatási és munkaügyi bíróságok és kollégiumok megmaradnak. Ugyanakkor megnevezett a törvény egy "közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróságot", funkcióját a Fővárosi Törvényszékre szabva, ahol a már említett kiemelt jelentőségű ügyek első fokon indulnak. Jelentős részben megvalósult a regionális átalakítás: a társadalombiztosítási, szociális ellátásokkal és a közigazgatási szerződésekkel kapcsolatos perek kivételével (amelyekben továbbra a közigazgatási és munkaügyi bíróságok fognak eljárni az eddigiek szerint) a jelenlegi bírósági szervezetrendszeren belül kijelölt nyolc regionális központ lesz illetékes.

A történet ezzel nem ér véget; a köztársasági elnök a közigazgatási perrendtartásról szóló, még ki nem hirdetett törvény közjogi érvényességének vizsgálatát kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az elnök indítványának helyt adva, az Alkotmánybíróság megállapította a megtámadott rendelkezések alaptörvény-ellenességét. Egyrészt, a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróságra vonatkozó rendelkezés a bíróságok szervezetét szabályozó sarkalatos (kétharmados) törvény tárgykörébe tartozik, egyszerű többségű törvénnyel tehát nem lehetett volna új bíróságot létrehozni érvényesen. Másrészt, a törvény olyan hatáskört ad a közigazgatási felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszéknek, amelyet a médiatörvény sarkalatos törvényi rendelkezése korábban már más bíróság hatáskörébe és kizárólagos illetékességébe utalt. Harmadrészt pedig, a törvény alaptörvény-ellenes módon utalja a választási bizottságok tevékenységével kapcsolatos pereket ugyanezen bíróság hatáskörébe. Az AB döntésével összhangban módosított törvényjavaslatot a Parlament február 22-én fogadta el.

A folyamatnak nincs vége. A törvény csak 2018. január 1-től lép hatályba. A tisztázó értelmezésnek így nemcsak utólagos magyarázó ereje, hanem még gyakorlati szerepe is lehet. A tudományos vitát a szakfolyóiraton kívül a Közjogi Albizottság is folytatja különböző fórumain. Az ülések mellett ehhez a testület KözJogPlatform felülete nyújt lehetőséget, ahol egyebek mellett a közigazgatási bíráskodással kapcsolatos további jogalkotási folyamat hírei és vitái nyomon követhetők, illetve a szakmai vélemények közvetlenül teret kapnak.

Jegyzetek:
Bővebben a tervezett reformokról és a különböző szakmai álláspontokról lásd még: Horváth M. Tamás: Különb bíráskodás. Tematikus tanulmányok elé. Közjogi Szemle, 2016/4. sz., IX. évf. 1–2. old.