Közigazgatási szankcionálás COVID idején

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Árva Zsuzsanna: Közigazgatási szankcionálás COVID idején. KÖZJAVAK, VII. évfolyam, 2021. 2-3. szám, 5-9. o. (DOI 10.21867/KjK/2021.2.1.)

Bevezetés

A COVID-19 által előidézett veszélyhelyzet olyan változásokat okozott, amely a közigazgatási szankciórendszer eddigi folyamatait több ponton is megakasztotta, illetve egyes esetekben meg is fordította. A járványhelyzetben a jogalkotó több új szankciót alkotott, miközben a meglevőket súlyosította, amely által egy olyan veszélyhelyzeti szankciórendszer jött létre, amelynek elemei és folyamatai tudományos szempontból is vizsgálhatók. Különösen a tekintetben, hogy mennyire feleltethetők meg a közigazgatási szankcionálás eddigi elemeinek, mennyiben érvényesülnek a szankciós, illetve szabálysértési logika és a jogérvényesítés általános közigazgatási szabályai.
A blog a 2020 tavaszától 2021 nyaráig érvényesülő folyamatokat tekinti át röviden, így kitér mindkét veszélyhelyzeti időszak, így a 2020. március 4. és 2020. június 18. közötti (a továbbiakban: I. veszélyhelyzet) és a 2020. november 4-én kezdődő időszak (a továbbiakban: II. veszélyhelyzet), valamint a járványügyi készültség elemeire.

Az I. veszélyhelyzet időszaka

Az első időszakban a jogalkotó elsősorban a szabálysértési törvény rendelkezéseit igazította a megváltozott szabályokhoz a járványügyi szabályok érvényesítése érdekében. Új tényállás helyett főként a szabálysértés fogalmának kormányrendelet útján történő módosításával határoztak meg új tényállásokat, amelyek között volt, amelyik egyedi szabály megszegését szankcionálta, míg más új tényállást határozott meg.[2] A jogalkotási technika rendszeresen a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) 1. §-ának módosítása volt, hiszen a szabálysértés fogalmát a Szabstv. még törvény általi meghatározottsághoz kötötte, így a kormányrendeleteknek szükségszerűen ezt a rendelkezést kellett módosítaniuk. Kizárólag a Btk. 361. §-ának dekriminalizálásánál nem volt erre szükség, hiszen ott eleve törvény határozta meg a tényállást.[3]
A veszélyhelyzeti szabálysértések esetén a tételezett szankciók jelentősen magasabbak voltak, mint bármely más szabálysértés esetén a pénzbírság és a helyszíni bírság kapcsán, amelytől vélhetően kellő visszatartó erőt remélhettek, míg a hatásköri szabályok módosítása az operatív fellépést tette lehetővé a rendőrség bevonásával. A szabálysértések esetén azonban a kötelezően érvényesítendő ártatlanság vélelme a hatóság számára nehezítő tényező volt, miközben a megváltozott általános hatóság, a rendőrség gyors alkalmazkodásra képes, operatív és hatékony eljárást tesz lehetővé, amely egyértelmű előnyt jelentett.

A járványügyi készültség időszaka

2020. június 18-ától megszűnt a veszélyhelyzet és kezdetét vette a járványügyi készültség, amely az Alaptörvény alapján nem tekinthető különleges jogrendnek. A jogalkotó ekkor módosította a Szabstv.-t, egy új kerettényállást illesztve a jogszabályba,[4] amelynek tartalmát rendeleti szintű szabályok tölthetik ki tartalommal. A 193/A. cím szerinti védelmi intézkedés megszegését az követheti el, aki az egészségügyi válsághelyzet során a kormányrendeletben meghatározott védelmi intézkedést, illetve települési önkormányzat területén működő piac, vásár, illetve a piac, vásár területén működő üzletek nyitvatartásának önkormányzati rendeletben meghatározott szabályait megszegi.
Ugyancsak módosult a kedvezőbb hatálytól eltérést engedő rendelkezés az új tényállás kapcsán, amely szerint a védelmi intézkedés megszüntetését követően – az általános szabályoktól eltérően – a folyamatban lévő szabálysértési eljárást továbbra is az elkövetés idején hatályban lévő szabályok szerint kell elbírálni. Mindez különös jelentőséget kapott a gyakran változó járványügyi szabályok esetén, amelyek a tényállás tartalmi részét adják és az elkövető a rendelkezés hiányában arra is hivatkozhatna, hogy az elbíráláskor a szabály már nincsen hatályban.
Ugyancsak dekriminalizálták immár törvény útján is a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 361. §-ában meghatározott bűncselekményt, ha a cselekményt a COVID-19 fertőzöttség vagy annak gyanúja miatt elrendelt járványügyi elkülönítés, megfigyelés, zárlat vagy ellenőrzés szabályainak megszegésével követik el. És ugyanezen szabály volt az is, amely objektív bírságot is meghatározott a stratégiai társaságokra vonatkozó bejelentési kötelezettséggel kapcsolatban.[5] Ez utóbbi a bejelentéssel összefüggő kötelezettséget megszegőkkel szemben volt kiszabható, ahol a hatáskört a belgazdaságért felelős miniszter gyakorolta.[6] Ezen szankció már egyértelműen a közigazgatási szankciók közé tartozik, amelynek kiszabására az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény[7] alkalmazandó.
Ezen időszakban tehát jelentős részben ismét a szabálysértés maradt a szankcionálás fő eszköze, hiszen a fent említett objektív bírság egy igen korlátozott, speciális körre és cselekményre vonatkozott, ahol az eljáró hatóság is eleve – éppen a speciális érintetti kör miatt – miniszteri szintű volt.

Az időszak eredményei az alábbiakban foglalható össze:

A Szabstv. módosítása lehetővé tette, hogy ne kizárólag a fogalommeghatározástól való eltéréssel lehessen új tényállást megállapítani, ugyanis az új tényállás egy keretjellegű diszpozícióval alkalmassá vált arra, hogy annak tartalmát változó rendeletek töltsék ki, ezzel reagálva a járvány változásai miatti új helyzetekre. A hatály módosításával a jogalkotó egy garanciális szabályt tört át. Bár a rendkívüli jogrendek idején speciális szabályok léptethetők életbe, a 2020. évi LVIII. törvény már a veszélyhelyzet megszűnésekor lépett hatályba. Végbement egy dekriminalizációs fordulat, amelynek lehetséges anyagi és eljárási okait Hollán Miklós megvizsgálta a tanulmányában.[8] A szabálysértési jogalkotás jogpolitikai indokait figyelembe véve az állapítható meg, hogy az eljárások gyorsítása mellett nagyobb súllyal az a jogalkotói indokolásban is szereplő érv eshetett latba, hogy az eljárás gyorsítsa és egyszerűsítse mellett egyben a bűncselekményi statisztikákat könnyítsék. Mindez különösen igazolható a II. veszélyhelyzet idején elérhető szabálysértési statisztikai adatok alapján.

A II. veszélyhelyzet

A 2020 novemberében kezdődő időszakban a jogalkotó objektív és szubjektív szankciókat egyaránt igyekezett alkotni a jogszabályok betartatása érdekében. A Szabstv. 2020 nyarán történt, említett módosítása azonban nem nyújtott elegendő lehetőséget, így ismét az Szabstv. 1. §-ának a módosítását alkalmazták az új tényállások megállapításánál,[9] ugyanis a beiktatott szabály nem rendelkezett a helyszíni bírság emelt összegéről. Ez utóbbit a jogalkotó 2020 decemberében pótolta,[10] azonban a kormányrendeleti szintű jogalkotásra továbbra is szükség volt a szankció mértékének emelése miatt, amelyhez ismét azt a technikát választották, hogy a Szabstv. 1. §-át módosítják.
A veszélyhelyzeti szabályozás jelentősen megváltoztatta a szabálysértési statisztikát. Míg 2020-ig a szabálysértések száma, bár kisebb mértékben, de folyamatosan csökkent, a veszélyhelyzeti jogalkotás ezt a tendenciát egyértelműen megfordította. A bűnügyi statisztikai adatok alapján 2020-ban mindösszesen 730.662 szabálysértési eljárás indult meg, amelyből a veszélyhelyzetre figyelemmel alkotott szankciók miatti eljárások száma 54.947 volt, így a különbség alapján (675 ezer szabálysértés eljárás) a csökkenés tovább folytatódott volna.[11] 2020-ban már elkezdett nőni a szabálysértési eljárások száma, ami egyértelműen azoknak a szabálysértési tényállásoknak volt köszönhető, amelyeket a veszélyhelyzet miatt hoztak létre. Majd 2021-ben az első négy hónapban az eljárások több, mint a negyedét képezte a veszélyhelyzeti szabálysértési tényállások miatti eljárások száma. Így 2021-ben, január-április hónapban összesen 257.823 szabálysértési eljárás indult, amelyből 70.208 eljárás volt veszélyhelyzeti tényállás miatti. Ennél is jelentősebb volt a pénzbírságok számának a növekedése, amely 2020-ban volt a legnagyobb volumenű a 2016–2020 közötti időszakban.

***

A konkrét veszélyhelyzeti tényállásokat tekintve megállapítható, hogy az objektív és szubjektív szankciók elhatárolása a járványhelyzetben kevéssé maradt egyértelmű. Az egységesítés a fórumrendszer változásában is tükröződött, mivel a fő eljáró hatósággá a rendőrség vált mindkét szankciótípus esetén. Bár az objektív szankciók eljárására az 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról irányadó, azonban a fellebbezést a jogalkotó már nem biztosította az eljárás gyorsítása érdekében, miközben a kimentési lehetőségek köre nem volt egyértelmű. A szabálysértések esetén, bár az ártatlanság vélelmének továbbra is érvényesülnie kellett, azonban a büntetési tételek igen jelentős mértékben emelkedtek, amelytől a jogalkotó a visszatartó erő növelését remélhette és ezáltal a hatékonyabb jogérvényesítést. A szabálysértési eljárások száma a statisztikai adatok alapján erőteljesen növekedett, és különösen nagyszámú eljárás indult a járványügyi szabályok be nem tartása miatt. Önmagában a Szabstv. 239/A. §-a szerinti védelmi intézkedés megszegése miatt félévente tízezer körüli eljárás indult, míg összességében más tényállásokkal együtt a járványhelyzet miatt pedig ötvenezer, illetve hetvenezer eljárás keletkezett.
A fentiek alapján a járvány egyértelmű hozadéka a szabálysértés jogintézményének erősödése volt. A veszélyhelyzet tehát ismét igazolta, hogy továbbra is szükség van egy olyan kisbűncselekményi – igazgatási jellegű kategóriára, amely alkalmas egyrészt a dekriminalizált cselekmények befogadására, másrészt a közigazgatási szabályok érvényestésének növelése. A további előnyök között jelentkezett most is a gyors elbírálás és a dekriminalizáció miatt a bűnügyi statisztikák javítása. A rendőrség, mint általános szabálysértési hatóság eljárása a kellő operativitást egyértelműen biztosítja, amely rendkívüli jogrendben különösen jelentős tényező volt. Így, bár a közigazgatási büntetőbíráskodás területe több évszázada ingadozó jellegű, a veszélyhelyzet igazolta, hogy továbbra is szükséges annak továbbélése.

A tanulmányt készítette: Prof. Dr. Árva Zsuzsanna, egyetemi tanár, Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék,  arva.zsuzsanna@law.unideb.hu

A blogbejegyzés az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.

Források jegyzéke: