Kié a felelősség? Közvállalatok a társasági jog útvesztőiben

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Zoványi Nikolett: Kié a felelősség? Közvállalatok a társasági jog útvesztőiben KÖZJAVAK, I. évfolyam, 2015. 2. szám, 19-22. o. (DOI 10.21867/KjK/2015.2.5.)

A közszolgáltatások ellátásának és az infrastrukturális szolgáltatások nyújtásának keretei a rendszerváltás óta változásban vannak. 1990 után a magánvállalatok erősödtek meg Magyarországon, privatizációs hullám zajlott. A 2000 évekhez közeledve azonban elkezdődött egy folyamat, Európa-szerte és Magyarországon egyaránt, melynek keretében megnőtt az igény a többségi vagy kizárólagos állami tulajdonú társasági formák iránt. Felvetődhet azonban a kérdés, hogy milyen szemléletmód-változáson kell keresztülmennie a közvállalatoknak, hogy valóban hatékonyan és átláthatóan működjenek, és szolgálják a köz érdekét? A társasági jog különböző megoldási lehetőségeket kínál a vállalatok számára. Kérdéses azonban, hogy a magánszektor gazdasági és tulajdonosi viszonyaira kitalált modellek mennyiben képesek az állam és az önkormányzatok gazdasági igényeit is kiszolgálni egyben?

Jelen írás célja, hogy a társasági jog ezen intézményei mentén elemezze a Magasfeszültség – Városi szolgáltatások című könyv közszolgáltatások szervezésével kapcsolatos állításait. Annál is inkább lényeges ezen jogintézmények tárgyalása, mert a Polgári Törvénykönyv 2014 március 15-ei hatályba lépése jelentős változásokat hozott ezen a téren.

Az állam és önkormányzatok vállalkozási tevékenysége

A gazdasági társaságok egyik leglényegesebb sajátossága és létrehozásuk alapvető célja a tagok gazdasági érdekeinek érvényesítése és kielégítése, amely profittermelés formájában nyilvánul meg. A nemzeti vagyonról rendelkező törvény azonban meghatároz olyan tevékenységeket és szolgáltatásokat, amelyek esetében a köz érdeke megköveteli, hogy a privátszektor valamely profitorientált szereplője kizárólag szigorú feltételek betartása mellett (koncessziós szerződés keretében) vagy adott esetben egyáltalán ne folytathassa a tevékenységet, hanem azt állami vagy önkormányzati szervek, vagy kizárólag az állam és/vagy önkormányzat tulajdonában álló gazdasági társaság folytathassa (víziközmű-szolgáltatások). Az államnak és az önkormányzatoknak Alaptörvényből (38. cikk) eredő joguk és kötelezettségük, hogy a nemzeti vagyont kezeljék és védelemben részesítsék. Ezen tevékenységeknek közvetlen célja a közérdek szolgálata, továbbá a közös szükségletek kielégítése és a természetes erőforrások megóvása.Az Alaptörvény megadja azt a felhatalmazást az államnak és az önkormányzatoknak, hogy maguk is létesíthetnek gazdasági társaságokat. A Polgári Törvénykönyv szabályainak alkalmazásán túl azonban más jogszabályok is alakítják, meghatározzák ezt a tevékenységet. A nemzeti vagyonról szóló törvény alapján (9. § (2) bekezdés) az önkormányzatok kizárólag akkor alapíthatnak gazdasági társaságot, ha e vállalkozási tevékenység nem veszélyezteti kötelező feladatainak ellátását. Behatárolt az is, hogy a Ptk.-ban szabályozott négy gazdasági társaság közül mely formák alkalmazásának lehetősége adott az állam és az önkormányzatok számára. A felelősségük mértéke ugyanis nem haladhatja meg a teljesített vagyoni hozzájárulásuk mértékét, amely követelmény csak a korlátolt felelősségű társaságra és a részvénytársaságra nézve teljesül. Az állam és/vagy önkormányzatok által alapított, valamint azon gazdasági társaságok esetén, ahol az állam- vagy az önkormányzat legalább többségi tulajdonrésszel rendelkezik, önálló és felelős gazdálkodásuk során lényeges követelmény a törvényesség, célszerűség, eredményesség és átláthatóság követelményeinek érvényesülése. A követelményeknek való megfelelés jegyében a társasági jog kínálta eszközök érkeznek segítségül, ezért is érdemes azokat vizsgálatunk tárgyává tenni.

Felelős vállalatirányítás

A közvállalatok működése során kiemelkedik a felelős vállalatirányítás követelményének érvényesülése, annak ellenére is, hogy európai és magyar viszonylatban egy viszonylag fiatal jogintézményről van szó. A szakirodalom rámutatott arra, hogy az angol eredetűcorporategovernancejogintézmény magyar elnevezése sem problémamentes, a fogalmának megfogalmazása pedig még attól is nehezebb. A fogalom értelmezésénél irányadó az OrganisationforEconomicCo-operation and Development (OECD) által kiadott ajánlás, ami alapján alapvetően az ügyvezetés, az ellenőrzés és a részvényesek közötti különféle viszonyokat értjük a fogalom alatt.A corporategovernancetehát alapvetően a társaság vezetőinek, tulajdonosainak és egyéb érdekeltjeinek a viszonyát szabályozza, annak érdekében, hogy a vállalat irányítása átlátható és ellenőrizhető legyen. Auer Ádám (CorporateGovernance - Állami részvétellel működő gazdálkodó szervezetek, Budapest: NKE, 2014.), Horváth M. Tamás (Felelős társaságirányítás – a közszektorban? Gazdaság és Jog, 2013/1. 12-16., Magasfeszültség – Városi szolgáltatások) és mások rámutatnak arra, hogy ma Magyarországon éppen a közvállalatok köre, vagyis az állami vagy önkormányzati részvétellel működő gazdasági társaságok jelentik azt a területet, ahol erőteljesen érvényesülnek a felelős vállalatirányítás követelményei (Auer Ádám: A felelős társaságirányítás megjelenése a magánjogban (viszonyítási pontok és dogmatikai következtetések), doktori disszertáció). Az Európában zajló hasonló folyamatokat felismerve az OECD ajánlást fogalmazott meg az állami vagy önkormányzati részvétellel működő gazdasági társaságokra is, azok belső viszonyait tárgyalva, hiszen a közpénzek költésének átláthatónak kell lennie, biztosítva a megfelelő nyilvánosságot. A követelmények betartásáért a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. felelős, aki maga is megfogalmazta az OECD ajánlások alapján a magyar közvállalatokkal szembeni irányadó működési szabályokat.A közpénzek elköltésének és az átláthatóság követelményének való megfelelés kikényszeríthető és ellenőrizhető kell, hogy legyen. A vezető tisztségviselőknek ezért kötelező évente felelős vállalatirányítási jelentést készíteni az adott gazdasági évről, a döntésekről, a mögöttük meghúzódó érvekről, és az intézkedések hatásairól a társaság legfőbb szerve számára. A jelentést elfogadása után nyilvánosságra is kell hozni, szintén a corporategovernance követelményeinek való megfelelés jegyében.

A felelős vállalatirányítás társadalmi szempontú ajánlásai és követelményei mellett azonban fontos szerep jut a társasági jog – a felelős vállalatirányításhoz egyébként szorosan kapcsolódó – egyéb eszközeinek, így a vezető tisztségviselők felelősségének és a vállalatirányítási formáknak.

Vezető tisztségviselők felelőssége

A felelős vállalatirányítás alapvetően a társadalmi felelősséggel összefüggésben fogalmazza meg elvárásait, ugyanakkor fontos, hogy a vezető tisztségviselők elszámoltathatóak, felelősségre vonhatóak legyenek a társasággal szemben. A vezető tisztségviselők felelősségével kapcsolatban a Ptk.lényegi változásokat hozott. A vezető tisztségviselők tevékenységük során a jogi személynek okozott kárért a szerződésszegéssel okozott károkért való felelősség szabályai szerint felelnek (Ptk. 3:24.§). Ezt azt jelenti, hogy a korábban velük szemben felróhatósági alapú felelősség  szemléletével szakítva objektivizálódik felelősségük. Mentesülésük érdekében azt kell bizonyítaniuk, hogy ellenőrzési körön kívüli körülmény vezetett a károsodáshoz, amely a szerződéskötés időpontjában nem volt előre látható, és nem volt elvárható, hogy a körülményt elkerüljék vagy a kárt elhárítsák. Felelősségük ráadásul kétirányú. Egyrészt a társasággal szemben terheli őket az eljárásuk következményeiért felelősség, és harmadik személyekkel szemben is felelősséggel tartoznak.

Mindezek alapján valóban megvan a lehetőség arra, hogy a közvállalatok vezető tisztségviselőit felelősségre vonják a közpénzek költséghatékony elköltéséért. Ennek a témának a bővebb kifejtése azonban külön blog-bejegyzés tárgyát képezi.

Vállalatirányítási formák

A 2006-os gazdasági társaságokról szóló törvény (2006. évi IV. tv.) először teremtette meg annak feltételeit, hogy a Magyarországon nyílt részvénytársasági formában működő társaságok a klasszikus német dualista irányítási modell helyett alkalmazhatják az angolszász monista vállalatirányítási modellt. A Ptk. pedig fenntartja ezt a választási lehetőséget. Míg a német modellben elkülönült szervként működik a vállalat operatív irányításáért és a határozatok végrehajtásáért felelős szerv, az igazgatóság és az ellenőrzési funkciókat ellátó felügyelőbizottság, addig az egységes vállalatirányítási modellben a két funkciót ellátó személyek egy szerv, az igazgatótanács keretében működnek. Azért is különösen kedvelt forma lehet az egységes vállalatirányítási modell alkalmazása a közvállalatok körében, mert így a tényleges irányításért felelős szakértő személyek és az ellenőrzési funkciókat betöltő, az állam és az önkormányzatok érdekeit leginkább képviselő személyek egy testületben, közösen hoznak határozatokat. Ennek következtébenaz állam és/vagy önkormányzat érdekeit képviselő személyek a gazdasági társaság egész működésére nézve megfelelő ráhatással rendelkeznek. Tulajdonosi jogaik gyakorlása során, a legfőbb szerv tagjaiként részt vesznek a döntéshozatalban, a vállalat által képviselt stratéga megalkotásában. Ezen túl a mindennapi működésre is közvetlen hatással bírnak az ellenőrzési funkciók, végrehajtási és operatív döntések meghozatala során,hiszen ezen feladatok ellátásában részben szervezeti egységeik (ellenőrzés), részben saját munkavállalóik (közszolgák) is szerepet vállalnak. Mindez a feladatok hatékony, átlátható és gyors megoldását eredményezheti.

Záró gondolatok

A 90-es években vagy akár még a 2000-es évek elején is hitetlenkedve fogadtuk volna azt a kijelentést, hogy az állami részétellel működő gazdasági társaságok hatékonyan tudnak működni, a közpénzeket átláthatóan kezelni, és profitot előállítani. Mindenkiben ott élt a múlt tudata, az állami vállalatok működésének rengeteg negatív hozományával. Azonban az évek során Európa több államában és köztük Magyarországon is bizonyítást nyert, hogy megfelelő jogi iránymutatások és követelményrendszer mellett a közvállalatok is ugyanúgy képesek a közszolgáltatások célszerű, hatékony és gazdaságos nyújtására, mint a magánkézben lévő vállalatok.A felelős vállalatirányítás követelményei a társasági jog kínáltajogintézményekkel megtámogatva együtt valóban képesek egy megfelelően működő közvállalati rendszert kialakítására.