„Ki melegedni akar, füstöt is szenvedje.”

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Fodor László: Ki melegedni akar, füstöt is szenvedje. KÖZJAVAK, II. évfolyam, 2016. 3. szám, 8-12. o. (DOI 10.21867/KjK/2016.3.2.)

A környezetvédelmi közérdek érvényesítése a távhő szabályozásában

A távfűtés környezet- illetve klímavédelmi szempontból előnyösebb a hagyományos (kiváltképp a szilárd tüzelőanyagokkal való, egyedi) fűtésnél, ezért előnyben részesítéséhez közérdek fűződik. E közérdek érvényesítését a központi szabályozás nem valósítja meg, ugyanakkor a helyi önkormányzatok kezét gúzsba köti. A közszolgáltatással összefüggő, különböző érdekek szövevényéből a környezeti szempontokat kiemelve erre a feszültségpontra, s ennek egy, a közérdekkel összhangban állónak gondolt megoldására kívánok rámutatni.

1. Távhő és környezetminőség

Az utóbbi évek környezet-egészségügyi szempontból rendkívül kedvezőtlen jelensége, hogy romlik a települési környezet levegőminősége Magyarországon, s az ezzel összefüggésben álló betegségek és halálozások számát tekintve egyaránt dobogósak vagyunk Európában. Ennek oka első sorban az, hogy a háztartások jelentős arányban álltak át fával való fűtésre, de sok helyen a hulladékok ilyen célú elégetése is veszélyes méreteket öltött. Ezzel párhuzamosan Magyarországon 2006 óta kismértékben ugyan, de folyamatosan csökken a távhővel ellátott háztartások száma. Ez a tendencia nagyobb léptékben figyelhető meg Romániában, fordított azonban a tendencia Nyugat-Európában: pl. Németországban, Ausztriában, Dániában egészen magas (a hazai 15%-hoz képest 20-60%) az érintett háztartások száma, és évről évre nő a távhővezetékek hossza.

A távfűtés a többi hagyományos, illetve egyedi fűtési módhoz képest környezeti szempontból kedvezőbb, biztonságosabb, kevesebb primer-energia fogyasztással és légszennyezőanyag-kibocsátással jár (utóbbi alatt értve a helyi szennyezési gócok kialakulásához vezető égéstermékek és a globális éghajlat módosításához hozzájáruló üvegházgázok csekélyebb mennyiségét is). Mint egy európai uniós tanulmány rámutat, különösen így van ez, ha modernebb technológiáról van szó (ahol a hálózati hőveszteség kicsi, illetve ha maga a szolgáltatott energia kapcsolt villamos-energiatermelés vagy netán megújuló energiahordozó hasznosításának az eredménye). Távhő és távhő közt is lényeges lehet tehát az eltérés, de a környezeti mérleg még a korszerűtlenebb technológia esetén is a távhő oldalára billen. Nem véletlen, hogy a Nemzeti Energiastratégia, illetve az elfogadás előtt álló Távhőfejlesztési Cselekvési Terv is a hazai távhőellátás fejlesztését (bővítését, korszerűsítését) célozza meg.

2. Távhő és érdekviszonyok

Ha a különféle érdekeket keressük a távhővel összefüggésben, akkor néhányat beható ismeretek nélkül is egyszerűen beazonosíthatunk. Az előbbiek szerint (a lakosság egészsége, az emberi környezet, a jövő nemzedékek létfeltételei szempontjából) közérdek fűződik a távhőszolgáltatás biztonságos fenntartásához és fejlesztéséhez, illetőleg előnyben részesítéséhez a hagyományos fűtési módokkal szemben. Mint közjószághoz további közérdek fűződik ezekhez a távhőellátó rendszerekben megtestesülő vagyon és az általuk termelt szolgáltatáshoz (melegvíz, távfűtés) való széleskörű (településenként eltérő méretű csoport, nálunk összesen mintegy 70 településen, 600.000 háztartás általi) hozzáférés miatt. Ugyanez a tulajdonosi (önkormányzati, önkormányzati vállalati) érdek is, amely természetét illetően már inkább magánérdek. Kapcsolódik hozzá a jövedelemszerzés érdeke is (az önkormányzat a viszonyrendszerben több szerepet is betölt), amit részben a rendszeren belüli (közszolgáltatásról lévén szó, közérdekű) működési és fejlesztési igények költségei, részben az egyéb önkormányzati feladatokhoz szükséges finanszírozás előteremtése indokolhat (hogy ez jól van-e így, abban persze egyáltalán nem vagyok biztos). Ezen a ponton nem hagyhatjuk figyelmen kívül a központi kormányzat befolyását, s az amögött húzódó érdekeket sem, pl. a szektor megadóztatásában (költségvetési bevételek) vagy a háztartási energia árának a visszafogásában, illetve csökkenésében (amelynek „ideológiája” egyaránt lehet általános energiapolitikai megfontolás, rezsicsökkentés, klímavédelem stb.). Utóbbi azért is lényeges, mert részben éppen az árak (fejlesztésekkel egyébként nem mindig indokolt) megugrása okozta a távhőről való leválásokat, s részben kormányzati intézkedések (a többi háztartási energia árának szabályozása, az Áfa-szabályok módosítása és a rezsicsökkentés révén az árak esése) mérsékelték a folyamatot. Magánérdekként elsősorban az érintett magánszemélyek fogyasztói és ingatlantulajdonosi érdekei nyernek elismerést, amelyek a szolgáltatás biztonsága, kiszámítható és megfizethető ára, a szerződéskötés szabadsága, a tulajdonjog minél kisebb (arányos) korlátozása körében jelentkeznek. (Az egyes érdekek egymással részben ellentétesek, illetve tovább árnyalhatók, és akár új szempontokkal is kiegészíthetők. Akár egy-egy szereplőnek is lehetnek különböző érdekei.)

3. Hogyan érvényesítsük?

A jogalkotó és az Alkotmánybíróság (AB) egyaránt megkerülte azt a kérdést, hogy vajon közérdeket szolgál-e a távhő előnyben részesítése a több károsanyag-kibocsátással járó fűtési módokhoz képest. De nem csak az elvi kérdés megválaszolatlan, hanem az érvényesítés sem valósul meg. Ezt egy ellenpéldával megvilágítandó a német szabályozást említhetem meg, amely szerint a helyi önkormányzatok rendeleti úton korlátozhatják a települések egyes övezeteiben alkalmazható fűtési módokat; megtiltva, pl. a helyi kibocsátással járó megoldásokat, illetve előírva a közműhálózatra való csatlakozás kötelezettségét. Nálunk ez nincs így.

a) Központi szabályozás

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 13. §-a a helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok között nevezi meg a távhőszolgáltatást. Ezzel egyúttal felhatalmazást ad ennek a kérdéskörnek a rendeleti szabályozására is, hiszen valamennyi itt felsorolt feladat illetve kompetencia egyben helyi közügy, s a helyi közügyek rendezésének joga az Alaptörvényből (31. cikk) fakad.  Olyan kompetenciáról van szó, amelynek gyakorlásához külön felhatalmazásra nincs szükség, amely ugyanakkor korlátozott, amennyiben az adott életviszonyt törvény már szabályozza. A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (Tszt.) külön címben határozza meg, hogy melyek a települési önkormányzatok feladatai a távhőellátás körében. Ezek között több olyan hatáskör is akad, amelyik környezet- illetve klímavédelmi szempontból releváns. Megteheti az önkormányzat, hogy (pl. a távhőszolgáltatási rendeletében vagy a településrendezés során) kijelöli azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegő-tisztaságvédelmi szempontok alapján célszerű a távhőszolgáltatás fejlesztése. Emellett előírhatja, hogy – a közszolgáltatás felmondása esetén – az épület tulajdonosa, a tulajdonosi közösség, illetve az épületrész tulajdonosa a megszűnést követő ötödik naptári év utolsó napjáig a más hőellátás igénybevétele és a távhőszolgáltatás igénybevétele közötti, pozitív előjelű széndioxidkibocsátás-különbözet után díjat fizessen. Mindkét eszköz puha, ösztönző jellegű. A központi előírások közül még a környezet védelmi törvény 48. § (1) bekezdése érdemel feltétlenül említést, illetőleg az az alkotmánybírósági gyakorlat, amelyik elismeri, hogy az önkormányzatok – bizonyos feltételekkel – az országos előíráshoz képest szigorúbb követelményeket határozhatnak meg.

b) Helyi szabályozás

A távhőszolgáltatással kapcsolatos életviszonyok helyi előírásai többnyire a távhőszolgáltatásról, a településrendezésről és a levegő (illetve a környezet) védelméről szóló rendeletekben jelennek meg. A helyi előírások környezetvédelmi orientációját tekintve megállapítható, hogy az önkormányzatok a távhővel összefüggésben kiemelt figyelmet szentelnek a környezetvédelemnek. A levegő védelme más tárgykörök (pl. tarlóégetés, kerti hulladékok égetése – amelyeknek a települési levegőkörnyezetre gyakorolt, rendkívül kedvezőtlen hatásait nem feltétlenül tartják elkerülendőnek) előírásaihoz képest talán azért is kaphat itt nagyobb szerepet, mert létezik egy helyi közszolgáltatás, amihez egyéb érdekek is fűződnek.

Az egyes települési önkormányzatok meglehetősen változatos előírásokat érvényesítenek, amelyek egy részével kapcsolatban 5-7 évvel ezelőtt az Alkotmánybíróság több határozatban is szigorúan vonta meg a törvényesség (alkotmányosság) határait. Úgy találta, hogy a fűtési módok szabályozására az önkormányzatoknak nincs hatásköre (az OTÉK 78-79. §-aira való, szerintem téves hivatkozással), a távhővel kapcsolatban pedig a Tszt-ben adott felhatalmazáson nem lehet túlterjeszkedni. A szigorúbb környezetvédelmi követelményekre való hivatkozást nem találta megalapozottnak a testület.

Számos jelenleg hatályos, helyi rendelet (pl. Budapest, Pécs, Tata, Tiszaújváros, Miskolc, Debrecen, Mátészalka, Bonyhád, Eger, Sárbogárd rendeletei) tartalomelemzése alapján a következő előírástípusokat azonosítottam be:

• – a távhőszolgáltatáshoz való csatlakozási kötelezettség előírása a település meghatározott területén illetve meghatározott fogyasztói körben,
• – helyi emisszióval nem járó fűtési módok (távhő, megújuló energiák, villamos energia) alkalmazásának előírása egyes övezetekben,
• – új építéseknél a távhőszolgáltatásra való csatlakozás lehetőségét kötelezően vizsgálni kell,
• – a fejlesztési területek kijelölése,
• – a távhőről való leválás tilalma (nem adható ki engedély),
• – a távhőről való leválás korlátozása (feltételekhez kötése, pl. azonos kibocsátási szint és azonos fűtési komfortfokozat biztosítása),
• – különbözeti díj előírása, ha a leválás után nagyobb a CO₂-kibocsátás.

Az Alkotmánybíróság határozatai – amelyekben Pécs, Budapest, Miskolc, Tiszaújváros és Tata korábbi előírásai voltak érintettek – mindazokat a megoldásokat jogellenesnek nyilvánították és megsemmisítették, amelyek a csatlakozást vagy a leválást érdemben korlátozzák, és így csak a fejlesztendő területek kijelölése, illetve a csatlakozás lehetőségének a vizsgálatát előíró szabályok mentek át a szűrőn, míg a kibocsátás-különbözeti díj bevezetésére a Tszt-ben utólag került sor. Az összes többi előírás ellentétes az AB felfogásával. Az AB-határozatok hatását, utóéletét tekintve elmondható, hogy a fogyasztói jogokat a település teljes területén, nyíltan korlátozó előírások ma már nem jellemzőek, ugyanakkor azokhoz képest többféle, rejtett, puhább (vagy nem mindenkire vonatkozó) korlátozással találkozhatunk. Az AB-határozatok tehát nem „radírozták ki” teljesen a törvényellenes megoldásokat, ami eklatáns bizonyítéka a továbbra is fennálló, s a törvényi keretekbe be nem illeszkedő helyi érdekeknek, amelyek a távhőszolgáltatás fenntartásához fűződnek.

c. Min változtassunk?

Az AB említett határozatai a fogyasztói érdekeket tartották szem előtt, amikor a korlátozó helyi rendelkezéseket megsemmisítették. Úgy gondolom, ez egyoldalú megközelítése az érdekviszonyoknak. Nem csupán a környezet- illetve klímavédelmi közérdeket, hanem mindenki, így az érintett fogyasztók egészséges környezethez való alkotmányos jogát is alulértékelte a testület. A környezethez való jogra, a helyi önkormányzati ügyre (a szigorítás jogára) hivatkozva akár jogszerűnek is minősíthette volna a vizsgált rendelkezéseket. Döntésein persze a lakosság környezettudatosságát, vagy a mindeddig elmaradt kormányzati intézkedéseket már nem lehet számon kérni.

A klímavédelem, illetve levegővédelem többet érdemelne annál a figyelemnél, amit jelenleg élvez. Az AB által kidolgozott szempontrendszer átgondolását indokolja a romló környezet-egészségügyi helyzet mellett a megújuló energiák terén elért, jelentős mértékű (piaci, technológiai) fejlődés is. Célszerű lenne központi intézkedések révén – a jelenleginél erősebb jogosítványokkal – körvonalazni a települési önkormányzatok feladatait a klímavédelemben. A német önkormányzatokhoz hasonlóan törvényi felhatalmazást kaphatnának arra, hogy – egyes övezetekben – meghatározott, környezeti szempontból kedvezőbb fűtési módokat írjanak elő, illetve bizonyos tüzelőanyagok felhasználását korlátozzák. Emellett természetesen központi energia- illetve gazdaságpolitikai lépésekre is szükség lenne.