Fogyasztóvédelmi szempontok a humán közszolgáltatások szervezésében. Van alternatíva?

Bevezetés[1]

Egy ország közoktatási rendszeréről nagyon sokféle diskurzus folyik. Melyik szint a felelős a közszolgáltatás megvalósításáért? Hogyan finanszírozzák? Milyen tantervek vannak? Kik és milyen feltételekkel láthatnak el közoktatási feladatokat? Milyen eredményeket érünk el a közoktatás színvonalát mérő nemzetközi vizsgálatokon? Ezek fontos kérdések. De a legfontosabb, hogy egy ország közoktatási rendszerének kialakítása és működése közben mennyire jelenik meg a szereplők szabadsága és a fogyasztói igények kielégítése. Azaz a döntések során működtetnek-e konzultációt, vannak-e érdekegyeztetéseket lehetővé tévő mechanizmusok, amellyel a rendszerben rejlő problémákat kezelni tudják, - ezek az alapkérdések és csak ezt követően jöhet a többi tartalmi kérdés.[2]  Ezek közül a legfontosabb tehát a szabadság kérdése, azaz a szabad választás lehetősége, amit a fogyasztói igények védelme tud támogatni. Jelen írás arra keresi a választ, hogy Magyarországon az elmúlt években a szabadságot elősegítő, támogató vagy kevésbé támogató szakpolitikai döntések születtek-e?

1. Sokszínűség helyett egységesség?

A közszolgáltatásokban megjelenő fogyasztói érdekek védelme talán ott kezdődik, hogy a fogyasztóknak van szabadságuk, hogy a piacról az ő igényeinek megfelelő szolgáltatót tudjanak választani. Ezért is vannak a közoktatási piacon az állami, nonprofit, magán és egyházi intézmények. Ezek egy része úgynevezett alternatív pedagógiai szemlélettel dolgozik, reagálva a meglévő fogyasztói igényekre, hiszen sok esetben pont a szülők hívják életre ezen iskolákat, azaz szülői mozgalmak eredményei, tehát pontosan a fogyasztói igények szülte oktatásról van szó. Általában jellemző ezen intézmények működésére a szabad választás elve, a lehetőségek közötti választás szabadsága.

A köznevelési törvény módosításaival úgy tűnik, hogy a köznevelési közszolgáltatás piacán jelenlévő eddigi sokszínű szolgáltatókat, igyekszik a jogalkotó közelíteni és jogi eszközökkel beterelni az állami intézményekre vonatkozó szabályok közé beterelni. A különböző szektorok állami támogatásában már eddig is voltak problémák, hiszen nem érvényesült a szektorsemleges finanszírozás[3], de a tartalmi kérdésekben nem voltak olyan kezdeményezések, mely az oktatási intézmények sokszínű palettája ellen hatott. Az utóbbi években azonban ennek lehetünk tanúi a köznevelési törvény módosításait vizsgálva.

2019-ben az Országgyűlés olyan lényeges változásokat fogadott el, amelyek súlyosan kihatnak az alternatív oktatás tartalmára. A módosítások a szakképzéshez kapcsolódó salátatörvényben nyertek szabályozást.[4] Az oktatási miniszter az egyedi megoldásokat használó intézményeknek erre külön engedélyt fog kiadni. Ilyen, azaz alternatív megoldásra vonatkozó engedély csak abban az esetben adható ki, ha a benyújtott tanterv tantárgyi struktúrája legfeljebb harminc százalékban tér el a Nemzeti Alaptantervben és az oktatásért felelős miniszter által kiadott kerettantervben foglalt tantárgyi struktúrától. Erre azért van szükség, hogy a Nat-ban meghatározott műveltségi területek adaptálása során az iskolák közötti átjárhatóság és a továbbtanulás biztosított legyen. Az engedély iránti kérelmet az intézmény fenntartója nyújtja be a miniszterhez.[5] Ezzel a módosítással tulajdonképpen az alternatív pedagógiai programmal rendelkező intézmények kerülnek nehéz helyzetbe és ezáltal a gyermekeiket ide íratni kívánó szülők. Az ilyen iskolákat pont azért választották a szülők, mert ugyan díjat kellett fizetni, hogy ilyen intézményben tanul a gyermek, de ezért cserébe olyan szolgáltatást kapott, ami eltér a többitől. Jelenleg azonban csak 30 százalékos eltérést enged az intézményeknek, így felmerül a kérdés, hogy megéri-e ezért a szolgáltatásért továbbra is díjat fizetni vagy sem? A fogyasztói igények úgy látszik, nem tudnak és nem fognak érvényesülni többé, azaz a szülők nem alakíthatják az oktatás tartalmát, mert kötni fogja őket a jogszabály. Ha mégsem állnak be a sorba, az a működési engedélyük visszavonásával járhat.

2. A fogyasztói igények (nem) érvényesülése: megváltozott feladattelepítés

A közszolgáltatások megvalósításában döntő szerepet játszik, hogy melyik szintre történik a feladat telepítése. Azon közszükségleteket, amelyeket helyben célszerűbb, hatékonyabb ellátni, illetve fontos a helyi sajátosságok ismerete, érdemes a helyi szintekre telepíteni. A közoktatásban számos egyedi, sajátos eset fordul elő, amelyet nehéz egységes, kivételeket nem engedő szabályok alá terelni. A helyben lévő felelősök, tudják kezelni az eltérő problémákat, eseteket. Problémás azonban már, ha az igénybevevői körtől távolabb, a helyi sajátosságokat nem ismerők hozzák meg a döntéseket és ráadásul ez ellen nem biztosított a megfelelő jogorvoslat. Két elemet emelhetünk ki a jelenlegi köznevelési rendszerből, amely nem ad lehetőség a helyi sajátosságok mérlegelésének és a szabad választásnak: az egyéni munkarend bevezetése a magántanulói státusz helyett, illetve a hat éves kortól kötelező tankötelezettség bevezetése. 

Az elmúlt években jelentkező tendencia, hogy a szülők az egyre rosszabb színvonalú állami köznevelésből kivezetve gyermeküket, magántanulói státuszt kértek számukra. Ez a statisztikai adatokon is látszik, hiszen amíg 2015-ben 6835 fő diák volt magántanuló, addig 2019-ben már 8046 főre nőtt e létszám.[6] Eddig a tanuló számára az intézményvezető engedélyezhette azt, hogy tankötelezettségét magántanulói jogviszonyban teljesíthesse. 2019. szeptember 1-jétől az Nkt. módosítása szerint a tankötelezettség iskolába járással teljesíthető. Ha a tanuló egyéni adottsága, sajátos helyzete indokolja, és a tanuló fejlődése, tanulmányainak eredményes folytatása és befejezése szempontjából előnyös, a tankötelezettség teljesítése céljából határozott időre egyéni munkarend kérelmezhető. A szülő, nagykorú tanuló esetén a tanuló a kérelmet a tanévet megelőző június 15-éig nyújthatja be a felmentést engedélyező szervhez. A felmentést engedélyező szerv (Oktatási Hivatal) dönt arról, hogy a tanuló a tankötelezettségének egyéni munkarend keretében tehet eleget. Az eljárás során a felmentést engedélyező szerv megkeresheti a gyámhatóságot, a gyermekjóléti szolgálatot, az iskolaigazgatót, gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő tanuló esetén a gyermekvédelmi gyámot. A döntés ellen nincs helye fellebbezésnek, hanem közigazgatási pert lehet indítani a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül. A módosításból látszik, hogy ez az alternatív út igénybevétele jelentősen megnehezedik a fogyasztók számára. Azok pedig, akik megkapják az egyéni munkarendet, szigorúbb követelményeknek kell eleget tenniük, hiszen ha az egyéni munkarendben tanuló neki felróható okból két alkalommal nem jelenik meg az osztályozó vizsgán, vagy két alkalommal nem teljesíti a tanulmányi követelményeket, az iskola igazgatója értesíti a felmentést engedélyező szervet, és a tanuló a következő félévtől csak iskolába járással teljesítheti a tankötelezettségét.

2020. január 1-jétől változott a tankötelezettség szabályozása. A gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a hatodik életévét betölti, tankötelessé válik. A szülő kérelmére a felmentést engedélyező szerv döntése alapján a gyermek további egy nevelési évig óvodai nevelésben vehet részt. A szülő kérelmét az iskolakezdés évében január 15-éig nyújthatja be a felmentést engedélyező szervhez. Ha az eljárásban szakértőt kell meghallgatni, akkor csak szakértői bizottság rendelhető ki.[7] Az engedélyező szerv az Oktatási Hivatal. A szülő a kérelméhez bármilyen általa lényegesnek tartott dokumentumot mellékelhet, elkérheti az óvodától a gyermek fejlődését nyomon követő nyomtatványt is, és azt is csatolhatja. A döntés ellen - a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül - közigazgatási pert lehet indítani, más jogorvoslatnak nincs helye. A pert a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül lehet megindítani. Ebből tehát látszik, hogy a szülői, azaz fogyasztói érdekek érvényesítése messze kerül az érdekeltektől.

***

Az elmúlt években a köznevelési rendszert érintő változásokat a fogyasztók eltérőképpen igyekeztek lereagálni. Az egyik útja az volt, hogy egyre többen kezdtek el egyházi iskolákba járni. Ezen intézmények felszereltsége, infrastruktúrája, humán állománya meglehetősen pozitív képet mutat. Finanszírozási gondokkal kevésbé küzdő intézmények vesznek részt a közoktatásban az egyházak részéről, hiszen a szülői hozzájárulások, az állami támogatások, a kiegészítő normatíva megteremti a gazdasági stabilitásukat. Az intézményeket tekintve a növekedés egyértelmű. Míg 2016-ban 1220 intézményük volt, addig 2018-ban 1339. A legszignifikánsabban a gimnáziumok fenntartásában változott a számuk, ahol három év alatt több mint 5 százalékos növekedést produkáltak.

A másik út pedig az alternatív iskolák választása vagy a magántanulói státusz kérvényezése. Utóbbit láttuk, hogy az elmúlt években egyre többen választották ezt a lehetőséget menekülve az állami köznevelési rendszerből. A magániskolák helyzete azonban költségvetési szempontból nem túl kedvező, ugyanis költségeinek körülbelül csupán 30-70 százalékát fedezi az állam. A többit az intézménynek államháztartáson kívüli forrásból kell megszereznie, általában támogatásokból. Ebből következik, hogy az ezen szektorhoz tartozó intézmények jelentős versenyhátránnyal indulnak, azaz drágábbak lesznek, mint a piacon lévő többi szolgáltató. Így az látszik, hogy azon szülők, akiknek a gyermekei nem állami fenntartású iskolába járnak, kétszer fizetik meg a gyermek iskoláztatását: egyszer, amikor az alapítványon keresztül hozzájárul az iskola működéséhez és egyszer, amikor adófizető állampolgárként hozzájárul a közterhekhez. [8]

A köznevelési rendszer egészéről tehát elmondható, hogy az elmúlt évek változásai az egységesítés címszava alatt zajlottak és zajlanak és a sokszínűséget garantáló palettán az egyházi intézmények virágoznak csak tovább, az alternatív iskolák nehéz helyzete tovább látszik romlani, mely a jövőre nézve is számos fogyasztóvédelmi kérdést vet fel.