„Elnézést, téves hívás!” - A BEREC és az Európai Elektronikus Hírközlési Kódex szerepe a fogyasztóvédelemben

Az elektronikus hírközlési szolgáltatás fogalma 2002-t követően jelent meg az uniós jogban az ún. keretirányelv alapján,[1] a korábbi telefonszolgáltatást kiegészítve a modern technológiák által nyújtott szolgáltatások területével. Az új definíció értelmében olyan, általában díjazás ellenében nyújtott szolgáltatásról van szó, amely teljes egészében vagy nagyrészt elektronikus hírközlő hálózaton történő jelátvitelből áll,[2] de nem foglalja magában az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások segítségével történő tartalomszolgáltatást. Azaz a valamilyen közvetítő felület által közvetített írásos, vizuális vagy auditív tartalom elérhetővé tétele, így például az online video megosztó portálok, hírportálok kívül esnek a fenti fogalmi körön, s szabályozásuk is eltérő.

A hírközlési közszolgáltatás közösségi szabályozása jelentős fejlődésen ment keresztül a liberalizációs hullámtól kezdődően napjainkig. Az uniós szakpolitikák közül, különösen a piacnyitás- és szabályozás szempontjából a hírközlést tekinthetjük az egyik legsikeresebb területnek, azzal együtt, hogy mai napig újabb és újabb szabályozási kérdések merülnek fel, többek között a közös piac fogyasztóinak védelme érdekében.

Közösségi kontra vállalati érdekek a hírközlés piacán

A hírközlési piaca kialakulásától fogva monopolhelyzetben volt, s jellemzően állami tulajdonban, szabályozás alatt ált.[3] A monopolhelyzetnek természetesen meg volt a maga előnye, így például a hálózat egy kézben összpontosult, mely a távközlésnél különösen fontos szolgáltatási összekapcsolást biztosítani tudta, vagy épp stratégiai célokra tudta az állam felhasználni a távközlést. Ráadásul az uralkodó monopolpárti közgazdasági felfogás szerint, a monopólium a méretgazdaságosságból adódóan olcsóbban és hatékonyabban tudta ellátni a feladatát, mintha az egyes szolgáltatásokat külön-külön vállalkozások nyújtották volna.[4]

A folyamat érdekessége, hogy a távközlés technikai fejlődése nemzetközi szinten zajlott,[5] addig a rendszerek működtetése nemzeti szinten, állami felügyelet alatt zajlott, mely vállalatok sokszor hatósági feladatokat is megvalósítottak, mely az országok közötti egységes hálózati rendszer működtetését hátráltatta. Többek között ezért, a versenyképesség megőrzése és fenntartása érdekében bontakozott ki az 1980-as évek elején a távközlés közösségi szintű liberalizációja, s vált az évtizedek alatt az egyik legsikeresebben liberalizált szakterületté.[6]

A szabályozás kezdeti lépése az ún. transzparencia irányelv elfogadása volt, mely a közvállalatok átláthatóságát biztosította, ugyanakkor eredetileg nem vonatkozott a távközlésre, majd csak annak egy későbbi módosítása vonta hatálya alá.[7]

A teljes piacnyitáshoz nem volt elegendő a liberalizáció és a privatizáció, szükségessé vált a versenyszabályozás is. Ez alapján a Tanács és a Parlament megkezdte a közösségi távközlés harmonizációs folyamatát, melynek célja az egységes belső piac létrehozása, az aszimmetrikus versenyszabályozás megreformálása volt. 2002-ben egy új típusú hírközlés-szabályozási koncepció került kialakításra.[8] Az új szabályozás központi elemét az ún. keretirányelv adja, mely szubszidiárius, azaz a további négy irányelv (engedélyezési, hozzáférési, egyetemes szolgáltatási és elektronikus hírközlési adatvédelmi irányelv) számára háttérjogszabályként szolgál.

A keretirányelv szabályai közül érdemes kiemelni, hogy rendelkezett a független tagállami szabályozó hatóságokról. Rögzíti a szabályozó hatóságok függetlenségének garanciális szabályait, így bármely vállalattól való jogi és funkcionális függetlenségének megteremtését, mely a piaci szereplők garanciális védelmét is szolgálja.[9] A szabályozó hatóságokról általánosságban elmondható, hogy a függetlenségük megteremtése alapvetően a piaci szereplőktől való függetlenséget jelenti, s az államszervezettől való elkülönülése csak másodlagos, mely ugyanakkor a gyakorlatban nagyon fontos jelentőséggel bír. Kialakításuk azért vált fontossá, mivel az állami monopóliumok helyét sokszor magánmonopóliumok vették át.[10]

A liberalizáció „eladói” oldalát tekintve jól látható, hogy egyes érdekcsoportok célja a jól jövedelmező piac megszerzése, s a profit lefölözése lett, akár a fogyasztók kiszolgáltatott helyzetét is kihasználva. A liberalizáció pedig a vállalatok szemszögéből addig jó, amíg be nem kerül a szereplő a piacra, aztán az az érdeke, hogy a megszerzett piacot saját befolyása alatt tartsa. Az újonnan kialakuló mono- vagy duopóliumok piaci erejüknél fogva ármeghatározóvá váltak, s tovább erősödött a fogyasztók kiszolgáltatottsága. Ahogy a legtöbb közgazdász egyetért, a gazdasági verseny lehetősége tehát önmagában nem jelent garanciát a gazdasági és társadalmi hatékonyság biztosításához.[11] Ennek érdekében a szabályozó hatóságok fő feladatai a keretirányelv 8. cikkében foglaltak szerinti verseny ösztönzése, a belső piac fejlődése és az európai polgárok érdekeinek előmozdítása.[12]

A 2009-es szabályozási hullám után, a hírközlési szakpolitika némiképp háttérbe szorult, legalábbis a szabályozási üteme lelassult. Ez persze összefüggésbe hozható az időközben kibontakozó gazdasági válsággal, mely az egész hírközlési piac fejlődésére kihatott, bár viszonylag kisebb mértékben esett vissza a többi ágazathoz képest, de számos további kihívással szembesült. További kihívás, hogy a technikai fejlődésnek köszönhetően a hírközlés területén erőteljesen előretörtek a mobilhívások és az internetalapú hívások,[13] mely a szolgáltatás piacát átalakította, új szolgáltatók megjelenését eredményezte. Mindeközben egyes államok, pénzügyi nehézségeinek leküzdésére, egyes szektorok adóztatását helyezték előtérbe, s több helyen különadót vetettek ki a hírközlési szektorra, így Franciaország, Spanyolország, Málta és Magyarország esetében.[14]

Jelentős előrelépés történt 2012-ben, amikor megszületett az Unión belüli nyilvános mobilhírközlő hálózatok közötti barangolásról szóló rendelet,[15] ugyanakkor csak két évre rá 2015-ben fogadta el az Európai Parlament azt a módosítást, mely további két évvel kitolva 2017. június 15-től eltörölte a roaming díjakat az Unión belül.[16]

A válságot követő időszakban továbbra is arról beszélhetünk, hogy nem jött létre egységes uniós hírközlési piac, az egyes tagállamok eltérő piacokkal rendelkeznek – bár a BEREC létrejöttével[17] előrelépés mutatkozott, gyenge pontja, hogy véleménye nem kötelező sem a Bizottságra, sem a szabályozó hatóságokra.

Az egységesítés érdekében újabb tervekkel ált elő a Bizottság, s 2016-ban elfogadta az Európai Elektronikus Hírközlési Kódex létrehozásáról szóló irányelvjavaslatot, mely a negyedik „reformcsomag” a hírközlés szabályozásában.

Majdnem egy év elteltével, 2018. június 5-én az Európai Parlament és a Tanács megállapodott az egységes európai elektronikus hírközlési kódex végleges tartalmáról, s 2018 december 11-én elfogadásra kerül az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2018/1972 rendeletében.   E mellett az EU 2018/1971 rendelete létrehozta a BEREC Működését Segítő Ügynökséget (BEREC Hivatalt) is.

A rendelet indokolásából kiderül, hogy a Bizottság szerint a BEREC és a Hivatal kedvezően járult hozzá az elektronikus hírközlésre vonatkozó szabályozási keret következetes végrehajtásához. Ugyanakkor arra is felhívja a figyelmet, hogy még mindig jelentős különbségek vannak a tagállamok között a szabályozási gyakorlat tekintetében, ami kedvezőtlen hatást gyakorol a fogyasztókra, a határokon átnyúló üzleti tevékenységet folytató vállalkozásokra és a jelentős számú tagállamban tevékeny vállalkozásokra abban az esetben is, amikor ugyan rendelkezésre állnak BEREC-iránymutatások, de azokat tovább lehetne fejleszteni.[18]

Mint ahogyan már korábban utaltam rá, a hírközlési politika részleges sikeressége mellett a legnagyobb problémát az jelenti, hogy a tagállami szabályozó hatóságok gyakorlata igen eltérő, melyek jellemzően nemzeti, s nem szupranacionális érdeket képviselnek. Az új intézmény- és feladatrendszer kialakításakor már a Bizottság is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani a rendelet céljait, azonban az Unió szintjén az intézkedés terjedelme és hatása miatt a célok jobban megvalósíthatók, ezért az Unió intézkedéseket hozhat az EUMSz 5. cikkében foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően.[19] A fenti indokok alatt értve az elektronikus hírközlési szabályozási keret következetes végrehajtásának a nemzeti intézkedéstervezetekre vonatkozó hatékony belső piaci eljárásokon keresztül történő biztosítását, különös tekintettel a határokon átnyúló vonatkozásokra, valamint annak biztosítását, hogy fogyasztókkal szemben ne számítsanak fel túlzott díjakat olyan számfüggő személyközi hírközlési szolgáltatások igénybevételéért, amelyek a fogyasztó belföldi szolgáltatója szerinti tagállamban indulnak és egy másik tagállamban vezetékes vagy mobil hívószámon végződnek.[20] Mint tehát látjuk, az érvelésből jól kitűnik, hogy az új szabályozás nagyban fogyasztóvédelmi szempontú.

1. ábra A BEREC felépítése

Forrás: Kajzinger (2018) [21]

Az új rendelet preambulumából az is kiderül, hogy elsődleges célja az elektronikus hírközlés Unión belüli belső piacának létrehozása, egyúttal annak biztosítása, hogy az erősebb verseny révén biztosított legyen a befektetések, az innováció és a fogyasztóvédelem magas szintje. Ennek érdekében az említett irányelv számos új feladatot állapít meg a BEREC számára, így például iránymutatások kiadását több különböző témakörben, műszaki jelentések készítését, nyilvántartások, jegyzékek és adatbázisok vezetését, valamint vélemények kiadását a nemzeti piacszabályozási intézkedéstervezetekre alkalmazandó belső piaci eljárásokról.

A roaming árszabályozáshoz hasonlóan maximalizálja az új szabályozás a nemzetközi hívások percdíját és SMS-költségét az unión belül, ami korábban nagy eltérést mutatott. Így 2019. május 15-től az Unión belüli hívások kiskereskedelmi ára maximum 0,19 €/perc, míg az Unión belüli SMS-ek ára maximum 0,06 €/SMS lehet.[22]

További újdonsága, hogy a korábbiakhoz képest kiterjeszti az elektronikus hírközlési szolgáltatások körét, figyelembe véve az interneten keresztül nyújtott szolgáltatások növekvő jelentőségét, így szabályozás alá veszi az internetes hangtovábbítást (VoIP), az üzenetküldő alkalmazásokat és az e-mail-szolgáltatásokat is, míg a korábbi szabályozás csak a hagyományos, egy adott számhoz kötődő szolgáltatásra – például szöveges üzenetekre és vonalas, illetve mobil telefonhívásokra – terjed ki.[23]

Bár közvetetten, de a harmonizációhoz kapcsolódóan is találunk fogyasztóvédelmi eszközöket, így azt, hogy ezentúl a tagállamok nem tarthatnak fenn és nem vezethetnek be nemzeti jogukban olyan rendelkezéseket a végfelhasználók védelmével kapcsolatban, amelyek eltérnek a megállapított rendelkezésektől, így például eltérő védelmi szintet biztosító szigorúbb vagy kevésbé szigorú rendelkezéseket.

Az új rendeleten kívül, az Európai Elektronikus Hírközlési Kódex megalkotásában is erőteljesen megjelentek a fogyasztói szempontok, sőt azt mondhatjuk, hogy szigorúbb fogyasztóvédelmi szintet léptet életbe melynek célja, hogy könnyebb legyen a szolgáltatók között váltani, és nagyobb védelmet adjon például azon személyek számára, akik különféle szolgáltatáscsomagokra fizetnek elő.

A kódex megalkotásakor a korábban bevezetett 112-es európai egységes segélyhívó szám sikerességén felbuzdulva, előirányozták, hogy minden tagállamban létre kell hozni egy lakossági riasztó rendszert polgáraik védelmének fokozása érdekében. Ez lesz az ún. „fordított 112-es” rendszer, mely figyelmeztetést fog küldeni az uniós polgárok mobiltelefonjára például egy, a lakókörnyezetükben bekövetkező természeti katasztrófáról, terrorista támadásról vagy más súlyos veszélyhelyzetről. Ezen új rendszert a Kódex hatálybalépésétől számított három és fél éven belül létre kell hozni. Mint láthatjuk, e körben például az Unió a hírközlési piac egységesítésén immáron túllépve közösségi, közbiztonsági szempontokat emel a szabályozásba.

A kódex alapelvként nevesíti, hogy a  megfizethető és megfelelő szélessávúinternet-hozzáférésnek valamennyi felhasználó számára elérhetőnek kell lennie a tartózkodási helyüktől és a jövedelmüktől függetlenül. Továbbá rögzíti azt is, hogy a fogyatékossággal élő személyeknek egyenértékű hozzáféréssel kell rendelkezniük a távközlési szolgáltatásokhoz. Mindezek alapján az internet közszolgáltatási jellege tovább erősödik.

Céljai közül kiemelendő továbbá az 5G-re és a rendkívül nagy kapacitású hálózatokra vonatkozó verseny élénkítése és a beruházások bővítése, azért hogy minden uniós állampolgár és vállalkozás élvezhesse a minőségi hálózati összekapcsoltság előnyeit, valamint a fogyasztóvédelem magas szintjét és az innovatív digitális szolgáltatások szélesebb választékát.

Mindenekelőtt azt várják a Kódextól, hogy javul a fogyasztók védelme. Már csak azért is, mert kiterjesztésre kerül a különféle interneten keresztül nyújtott szolgáltatásokra, többek között az üzenetküldő alkalmazásokra is az általános hírközlési fogyasztóvédelmi szabályok. Mindemellett a kódex alapján az uniós tagállamoknak az elektronikus hírközlő hálózatokat vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók kötelességszegése esetén nyújtandó kompenzációra vonatkozóan nemzeti szabályokat kell alkotniuk.

Ezzel egy újabb lépcsőfokot előre haladva az egységes európai hírközlési piac megteremtésében. Ugyanakkor a fogadtatása – ahogy a hírközlés liberalizációja esetében folyamatosan megfigyelhettük – nem volt teljesen pozitív, az Európai Távközlési Szolgáltatók Szövetsége (ETNO) szerint a Kódex nem készteti befektetésre a távközlési vállalatokat, illetve a már amúgy is komplex és bonyolult szabályozást még inkább azzá teszi.[24]

***

Az európai hírközlés liberalizációs folyamatának legalább négy nagyobb szakaszát különíthetjük el. Mindegyikben közös, hogy a korábbi szabályozási hullám nem kívánt negatív következményeire, a versenypiac negatív hatásaira kívánt reagálni. Nem volt ez másképp a az utolsó két hullámban sem, mely alapvetően a fogyasztóvédelmi szabályozás megerősítésére fókuszált. Bár több mint 10 éve, 2009-ben felállításra került egy közös hivatal, mái napig nem sikerült áttörést hozni a tagállami szabályozó hatóságok eltérő működéséből eredő negatív hatások felszámolására. Ez pedig mind hatással van a fogyasztók védelmének szintjére, ahogyan az egész hírközlési piac működésére. Mint láthattuk az elmúlt években egy újabb reformcsomag látott napvilágot, erősebb uniós szerepekkel. Ugyanakkor úgy gondolom, hogy a fogyasztóvédelmi szabályok megalkotása a problémák időleges kezelésére szolgálnak, azok a valós konfliktusokat nehezen oldják fel. Az uniós hírközlési piacon a „monopolizálódás” tovább folytatódik a nagy tőkeerős hírközlési vállalatok integrációja, felvásárlása útján, s egyre kevésbé beszélhetünk tiszta versenypiacról. A piaci kudarcokból eredően újabb és újabb megoldandó kérdések kerülnek az uniós döntéshozók elé, mely kérdésként veti fel, hogy elérhető-e közösségi szintű szabályozással a fogyasztók megfelelő védelme.
Bár a BEREC Hivatal létrehozása, valamint a Kódex elfogadása is a piacon tapasztalható elégtelenségek, fogyasztóvédelmi hiányosságok kezelésére szolgál, de továbbra is azt tapasztalhatjuk, hogy ezek számos üzleti érdekkel kénytel

Készítette: Dr. Bordás Péter PhD, tudományos munkatárs, MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport; egyetemi adjunktus, DE ÁJK. E-mail: bordas.peter@law.unideb.hu