Centralizációs lépések – az erős állam eszméje

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Szilágyi Emese: Centralizációs lépések – az erős állam eszméje. KÖZJAVAK, I. évfolyam, 2015. 2. szám, 7-10. o. (DOI 10.21867/KjK/2015.2.2.)

Az elmúlt öt évben szemtanúi lehettünk az állam szerepéről és feladatáról szóló gondolkodás szignifikáns megváltozásának. Az elméleti diskurzus középpontjában a New Public Management (NPM) ideáljának, illetve az ennek időnként szinonimájaként használt „good governance” elméletnek (lásd pl.: Frivaldszky, 2012: 56) az elvetése, és ezzel párhuzamosan a neoweberiánus állameszmény előtérbe kerülése, illetve a „good government” jelszava állt. Az új teoretikus megközelítéseket hamarosan tettek is követték, azaz megkezdődött a közigazgatás reformja, illetve a közszolgáltatások rendszerének átalakítása Az elképzeléseket a 2011 júniusában bemutatott Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program volt hivatott keretbe foglalni, azonban – ahogyan arra Navracsics Tibor, akkori közigazgatási és igazságügyi miniszter is rámutatott – a központi államigazgatás átalakítása már 2010 júliusában megkezdődött az új minisztériumi rendszer kialakításával (Navracsics, 2013: 53).

Az alábbi bejegyzésben első lépésként röviden felvázolom a neoweberiánus elmélet leglényegesebb elemeit, majd ezt összevetem a közigazgatási rendszer és a közszolgáltatások átszervezésének megvalósulásával. Az írással azt az állítást igyekszem alátámasztani, amely szerint a hazai reformok valójában nem egyeztethetőek össze a neoweberi elképzelésekkel.

A neoweberiánus ideál

A neoweberiánus állameszmény és a good government elképzelések még a 2010-es kormányváltás előtt, mintegy a 2008-ban kezdődő gazdasági világválságra adott egyféle reakcióként jelentek meg a hazai közpolitikai diskurzusban (elsőként a Századvég think tank – től: Jó kormányzás és az állam 2008). A neoweberiánus elgondolás hazai változata a New Public Management mozgalommal szemben pozícionálja magát. Az NPM a közszektor hatékonyságának, eredményességének és fogyasztó-orientációjának növelését célozza, az állam leépítésének és a privatizációnak a segítségével; továbbá a piaci törvényszerűségek átvételével. Az NPM a közszektor működtetésében is sürgeti a magánvállalati szektorban alkalmazott technikáknak, megközelítéseknek – azaz a menedzser-szemléletnek – az átvételét.

Ezzel szemben a neoweberiánus teória abból az előfeltevésből indul ki, amely szerint a közigazgatás és a közszolgáltatások átfogó reformját, illetve az állam és a piac egymáshoz való viszonyának radikális újragondolását célul tűző New Public Management mozgalom Kelet-Közép-Európában nem váltotta be a hozzájuk fűzött reményeket. Ennek oka részen az, hogy hiányoznak azok a peremfeltételek – elsősorban a kiszámítható források, a közszolgálat ethosza, a hiteles szakpolitika-alkotás –, amelyek alapvetőek volnának az átalakítások sikeres végrehajtásához (G. Fodor–Stumpf, 2008: 13).

A neoweberi állammodell célja szerint „a közjó homályos eszméjét a demokrácia normatív tartalma tölti ki.” (G. Fodor–Stumpf, 2007: 83) Az elmélet egyik fontos alapvetése, hogy az államot ismételten a középpontba helyező modell „összekapcsolja a jó kormányzás igényét a demokrácia normatív tartalmával.” A demokrácia legfontosabb értéke az érvelés szerint az, hogy garantálja azokat a feltételeket, amelyek között az egyén saját értékelése szerinti jó és ésszerű élet elérhető mindenki számára; az ehhez szükséges körülményeket pedig egy aktornak, nevezetesen az államnak szükséges garantálnia (G. Fodor–Stumpf, 2008: 10).

A teória másik tézise, hogy az NPM ideológiája annyira kiüresíti az állam eszményét, hogy végső soron a kormányzatnak a társadalom által történő felelősségre vonhatósága, elszámoltathatósága is elenyészik. Így pedig végső soron ellehetetlenül a demokratikus visszacsatolás mechanizmusa. Ezzel szemben amennyiben az állam a jó kormányzás feladatait is magára vállalja, akkor megvalósul a kormányzati teljesítmény értékelhetősége, a kormány pedig felelősségre vonhatóvá, azaz elszámoltathatóvá válik (G. Fodor–Stumpf, 2007: 81).

A neoweberi elméletet számos írásban népszerűsítette G. Fodor Gábor és Stumpf István. Ők annak lényegét így foglalták össze: „a neoweberi állam az új közmenedzsment torzulásaira adott válasz, annak tudatában, hogy a megváltozott körülmények között nem lehetséges a klasszikus weberi államhoz való visszatérés.” (G. Fodor–Stumpf, 2008: 15) Írásuk szerint a cél az NPM irányzatra jellemző rugalmasság ötvözése a weberiánus megfontolásokkal.

A weberi elemek tehát:
     – az állam megerősítése – a gazdasági növekedés biztosítása céljából;
     – a képviseleti demokrácia szintjeinek megerősítése;
     – jogszerűség és normativitás, az elszámoltathatóság és politikai felelősség érvényesítésének lehetősége, az alkotmányosság, a joguralom elvének tiszteletben tartása;
     – a köztisztviselői ethosz erősítése.

Ami pedig a teóriát „neo”-vá teszi:
     – polgárbarát és eredményorientált jelleg, amelynek hozománya a közigazgatás minőségének és szolgáltatási jellegének erősödése;
     – a civil szférával való kapcsolatok erősítése, amely kiegészítője a képviseleti demokráciának;
     – professzionalizáció szakmai továbbképzéssel, teljesítményértékelési rendszerrel.

Ezeknek az átalakításoknak az eredményeként – érvelésük szerint – fokozottabb gazdasági növekedés érhető el; megvalósítható a normakövető kormányzás, az elszámoltathatóság és a politikai felelősségre vonhatóság; visszaszorítható a korrupció mind a köztisztviselői karon belül, mind pedig a statecapture jelensége (azaz, amikor az államot gazdasági érdekcsoportok ejtik foglyul; ez álláspontjuk szerint kifejezetten a NPM ideológiájának egyik velejárója [G. Fodor–Stumpf, 2007: 79; 81]); csökkenthető a szegénység; és a civil szférával való fokozottabb kapcsolattartás eredményeként kiszélesíthető a demokrácia (G. Fodor–Stumpf, 2008: 15–18).

A közigazgatás „korszerűsítésének” egyik legfontosabb, nyilvánosan is elérhető keretdokumentuma a Magyary Program – amint arról már szó esett. Ebben, illetve a Navracsics Tibor által hozzá fűzött magyarázatban is tetten érhetőek a neoweberi gondolkodás egyes elemei:
     – így az állam és a polgár hagyományos viszonyrendszerének átalakítására irányuló deklarációk, azaz az „alattvalói” attitűd helyett a mellérendeltségi, partneri viszony erősítése;
     – az átláthatóság megteremtése szervezeti kataszter segítségével;
     – a kormányablakok rendszere, azaz az egyablakos, állampolgár-barát ügyintézés;
    – a közigazgatási ethosz visszaállítása az életpályamodell felépítésével és a köztisztviselői képzési rendszer átalakításával, teljesítményértékelési rendszer bevezetésével (Navracsics, 2013: 52-58).

Gyakorlati megvalósulás

Amennyiben azonban részletesebben szemügyre vesszük az egyes konkrét kormányzati lépéseket, láthatjuk, hogy a közigazgatást – és általában az állam szerepét – érintő számos változtatás nem korrelál, ellenkezőleg, épp, hogy ellentétben áll a neoweberiánus elképzelésekkel. Ennek az állításnak az alátámasztására a továbbiakban nagyon röviden áttekintek három reformlépést: az önkormányzati rendszer átalakítását, a közoktatást érintő módosításokat és a víziközmű-szolgáltatás átszervezésének tapasztalatait.

1. Az önkormányzati rendszer átalakítása.

Az új rendszer alapvető jellegzetessége az önkormányzatiság leépítése, a centralizáció, amely mind a feladat- és hatáskörökre, mind pedig az ahhoz tartozó pénzügyi eszközökre vonatkozik. A legfontosabb tartalmi változások: az önkormányzati kötelezően ellátandó feladatok körének csökkenése; az államigazgatási hatósági feladatok jelentős részének kikerülése az önkormányzati rendszerből; a közszolgáltatási funkcióknak a megyei önkormányzatoktól történő elvonása; kötelező társulás bevezetése bizonyos esetekre; szigorodó törvényességi felügyelet; szigorodó gazdálkodási szabályok; a feladatfinanszírozás bevezetése; valamint a polgármester szerepének erősödése a képviselő-testülettel szemben (Pálné, 2014: 2-3). Vagyis, a neoweberi modell eszményeivel épp ellentétes változás történt: a képviseleti demokrácia lokális szintjeinek erősítése helyett egyoldalú centralizációra került sor.

2. Módosítások a közoktatásban

Az oktatáspolitikai kormányzat 2012-ben kezdte el a közoktatás rendszerének átalakítását. (Erről a blogon korábban bővebben írt Pénzes Fenerc itt.) Az átalakítás kulcseleme, hogy a köznevelési funkciót az állam vette át a helyi önkormányzatoktól. A deklarált célok a hatékonyabb működés, az oktatás egységes minőségének biztosítása és a felzárkóztatás. Ennek jegyében a közoktatási intézmények állami működtetésűvé váltak, a GDP-arányos költségvetési ráfordítás csökkent, azonban megtörtént a vitatott eredményességű pedagógus életpályamodell bevezetése. Ahogyan arra Pénzes is rámutat, a helyi kezdeményezések, a civil szféra kiszorul az oktatás szervezéséből. Ez pedig merőben ellentétes a neoweberiánus eszménykép azon elemével, amely szerint a demokratikus döntéshozatal a civil szféra intézményesített bevonásával megerősítendő. Bár a hatékonyság növelése ezen a területen is általános igénnyé vált a válság hatására Európában, a helyi – adott esetben speciális – igények negligálása alapvetően szembemegy az európai trendekkel (erről bővebben: Péteri, 2014: 75) s a felzárkóztatás, a társadalmi egyenlőtlenségek kiküszöbölésének célját is alááshatja.

3. Víziközmű-szolgáltatás

Az állam az ezidáig többé-kevésbé piaci alapon működő szférákba is benyomul. Ezek között említhető a hulladékgazdálkodás, a kéményseprő-ipari közszolgáltatás, az energiaszektor, vagy a víziközmű-szolgáltatás jogszabályi környezetének megváltozása. Az utóbbiról elmondható, hogy az a tulajdoni rendezés és a szolgáltatás működtetésére vonatkozó államosítási törekvéseknek az összefonódása. A témában írott elemzésükben Horváth M. Tamás és Péteri Gábor állapítja meg, hogy vízközmű-szolgáltatások átszervezésének folyományaként a helyi önkormányzatok befolyása előre láthatóan gyengül: „a kisebb települési önkormányzatok kevésbé lesznek képesek befolyásolni a fejlesztéseket, felújításokat, pótlásokat, a szolgáltatás minőségét” (Horváth–Péteri, 2013). Ezzel párhuzamosan a fogyasztói befolyás csökkenése is tetten érhető. Vagyis, a helyi közösség demokratikus befolyása gyengül, illetve – mivel várhatóan a társulásokban a döntéshozatal során az egyébként is nagyobb súlyú városi önkormányzatok javára billen a mérleg –a társadalmi igazságosság elérése is távolabb kerül.

***

Úgy tűnik tehát, hogy bár az állam szerepéről való gondolkodás megváltozásában nagy szerepe volt a neoweberiánus elképzeléseknek Magyarországon, azonban a gyakorlati megvalósítás során az elméletből elvesztek azok az elemek, amelyek a modell valódi újdonságát adhatnák. Ami megvalósult az nem más, mint egyoldalú és nyers centralizáció, az állam szerepének erős növelése, de a demokratikus participáció kiegyensúlyozó szerepének és az egyéni sajátosságok figyelembe vételének garantálása nélkül.

Források:

Frivaldszky János (2012): A jó kormányzás és a helyes közpolitika formálásának aktuális összefüggéseiről. In: Szigeti Szabolcs – Frivaldszky János (szerk.): A jó kormányzásról. Elmélet és kihívások. Budapest: LHarmattan Kiadó.

G. Fodor Gábor – Stumpf István (2008): Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti érdek. 2008/2. sz.

G. Fodor Gábor – Stumpf István (2008): A „jó kormányzás” két értelme. Nemzeti Érdek. 2007./ n3. sz.

Horváth M. Tamás – Péteri Gábor (2013): Nem folyik az többé vissza. Az állam szerepének átalakulása a vízközmű-szolgáltatásban. In: Valentiny Pál – Kiss Ferenc László – Nagy Csongor István (szerk.): Verseny és szabályozás. Budapest: MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézet. 177-189.

Jó kormányzás és az állam 2008. A Századvég Alapítvány Politikai Barométere az ország állapotáról.

Navracsics Tibor (2013): A közigazgatás korszerűsítésének programja Pro Publico Bono. 2013/2. sz.

Pálné Kovács Ilona (2014): Az önkormányzati rendszer és a területi közigazgatás átalakulása 2010-2013. MTA Law WorkingPapers. 2014/2. sz. 2-3.

Péteri Gábor (2014): Területi közszolgáltatások szabályozási modelljei: a közoktatás. In.: Horváth M. Tamás (szerk): Külön utak. Közfeladatok megoldásai. Budapest-Pécs: Dialóg Campus Kiadó