Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Hutóczki Katalin: Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban. KÖZJAVAK, I. évfolyam, 2015. 2. szám, 28-31. o. (DOI 10.21867/KjK/2015.2.7.)

A hatályos szabályok ismertetését és értelmezését már többen megtették (Ld. Dénesné Orcsik Judit: Takarékszövetkezetek kontra állami korlátok.) a 2013. évi CXXXV. törvény (a szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról és az egyes gazdasági tárgyú jogszabályok módosításáról szóló törvény) kapcsán; bejegyzésem egy sajátos koncepció mellett egy távolabbi és többoldalú aspektusból vizsgálja az egyes rendelkezéseket. Szükséges ez annak okán, hogy az új jogszabály alapjaiban változtatta meg a korábban fennálló takarékszövetkezeti rendszert, annak indokoltsága pedig széleskörű tudományos és társadalmi vitákat váltott ki. A takarékszövetkezetek, bár eddig is kógens jogszabályi keretek (Hpt. és Sztv.) között hozhatták létre magánjogi viszonyaikat (Országos Takarékszövetkezeti és Intézményvédelmi Alap vagy egyéb együttműködési megállapodások), most egyértelműen a közjogi, eltérést nem engedő szabályozás túlsúlya figyelhető meg (pl.: törvény erejénél fogva lettek a központi szervek tagjai a korábbi szerződéses integráció helyett).

Hipotézisemet Kiss Gy. Kálmán MNB műhelytanulmányára építem, aki 2009-ben a takarékszövetkezetek akkori, esetlegesen túlzottan autonóm és differenciált helyzetét úgy foglalta össze, hogy: „[…] a partikuláris szabadság édes madara messzire repült és leszállni azóta sem akar.”(Kiss Gy. Kálmán: A szövetkezeti bank megteremtésének kísérlete Magyarországon, Műhelytanulmányok, 2009, 2. sz., 30. o.). A mai viszonyokra adaptálva talán úgy fogalmaznék, hogy a kógens, ex lege centralizálás eredményeképpen ez a madár ma sem leszállni akart, hanem lelőtték. Így erre keresem a választ, hogy valóban egyfajta lelövés történt-e, vagy a működőképesség fenntartása érdekében ezekre a beavatkozásokra valóban szükség volt. Jelen bejegyzés a törvényhozás dinamikáját és gazdasági indokoltságát taglalja, s a blog későbbi folytatása elemzi a szövetkezeti elvek helyzetének változását, az alkotmányos polémiákat és társadalompolitikai kihatásait.

Nemzetközi modellekre alapítás

A törvényjavaslat indokolása explicite állította követendő példaként hazánk számára a holland és a finn szövetkezeti modelleket (T-11651 számú törvényjavaslat, 32. o.). Azonban bármelyik jogterületről tudjuk, hogy a koherens szabályozási környezetből való kiragadás akár a céljainkkal ellentétes eredményre is vezethet, ezért néhány tényező nem maradhat figyelmen kívül, melyek nem kerültek értékelésre a jogalkotás során. Így a holland Rabo-bank, bár valóban a centrális szabályozás iskolapéldája, ott ezen rendkívül erős központi irányítás azért elfogadott, mert a központi intézmény a kizárólagosan a szövetkezeti tagok 100%-os tulajdonában áll (Nagyné Vas Erzsébet: A magyarországi takarékszövetkezetek szabályozása, Bankszemle, 2000, 10. sz. 48. o.), szemben a magyar tulajdonlási viszonyokkal, ahol a gyors reprivatizáció ellenére sem beszélhetünk ilyen arányról. Szintén a hollandoktól átvett elem a keresztgarancia-rendszer intézménye, melynek értelmében az integrációban résztvevő takarékszövetkezetek korlátlan és egyetemleges helytállási kötelezettséggel tartoznak egymás kötelezettségvállalásaiért, ami – az új és általam is pozitívnak értékelt intézményvédelmi alapon felül – a bizonytalanság és működési költség emelkedésével az új törvényi fő céllal, vagyis a jövedelmezőség növelésével ellentétesen hathat. Ami azonban hiányosságként értékelhető, az az át nem vett rendelkezés, mely egyébiránt korábban a magyar szabályozásban is meglévő elem volt, ami alatt a működési terület korlátozását értem. Pedig ez kettős előnnyel járhatna. Egyfelől nem generálnának versenytársat egymásnak azonos területen, másfelől pedig jobban tudnánk építkezni azon szövetkezeti hagyományra, hogy gyorsan és egyedileg reagálnak a helyi igényekre. Finnország pedig mint az állami beavatkozás prototípusa került felhívásra az indokolásban. Ez bár önmagában helytálló, de lényeges eltérés a magyar szövetkezeti genezishez képest, hogy ott nem egy alulról építkező, önszerveződő modellel találkozunk – mint hazánk esetében –, hanem azt az állam hozta létre, melynek alakulásában végig kardinális szerepe volt, így a mintaként megjelölt 2007-es beavatkozás sem volt kirívó jelentőségű a finn modellben (Laczó Ferenc: Szövetkezeti bankok működése piacgazdaságokban, Bankszemle, 1993, 6. sz., 46. o.). Azonban ezen erős állami jelenlét és irányítás ellenére sem kötelező a központi intézményhez való csatlakozás, a hatályos szabályainkkal ellentétben.

A beavatkozás alapja

A törvényi preambulum megfogalmazása értelmében a takarékszövetkezetek szervezettségi és szolgáltatási szintje sem megfelelő, tőkeellátottságuk pedig oly mértékben alacsony, hogy tulajdonképpen elértek egy működésképtelen állapotot. Céljaként pedig az akkori 5%-os piaci részesedés két-háromszorosra való növelését és egy jelentős mértékű jövedelmezőség emelkedést tűzött ki. Ezen működésképtelen állapotot rendkívül súlyos indoknak találtam, így elvégeztem egy SWOT-analízist a takarékszövetkezetek beavatkozás előtti helyzetéről, melyben az alábbiakat tártam fel:

Talán már önmagában a táblázati arányok jól prezentálják, hogy nem csak gyengeségekről és veszélyekről beszélhetünk, így már ez rácáfol a működésképtelen állapotra. Azonban ez természetesen nem egyenlő azzal, hogy ne lett volna helye egyfajta beavatkozásnak, akár a hiányosságok korrekciójaként, akár pedig a lehetőségek jobb kiaknázására építve. Ennek ellenére, ami végül nem teszi elfogadhatóvá számunkra a működésképtelen állapotot, az a PSZÁF 2011-2013 közötti jelentéseinek az áttekintése, mely a szektor stabilitását rögzítette. Ezért úgy fogalmazhatunk, hogy a problémák túlzott sugallása csak a beavatkozásnak teremtette meg az alapját, ami azonban egy olyan bizalmi deficitet idézhet elő, mely a törvényi fő céllal, a jövedelmezőséggel ismét kollízióba kerülhet.

Törvényhozás dinamikája

A problémák súlyos mértékére hivatkozva egy rendkívül gyors és váratlan beavatkozás történt. Rendkívül váratlan azért, mert a PSZÁF az OTIVA-t – amely akkor a takarékszövetkezetek 90%-át tömörítő intézményvédelmi alap volt – éppen a beavatkozás előtt egy hónappal sorolta a legbiztonságosabb intézményvédelmi alapok közé, mely ismét ellentmond a működésképtelen állapotnak. Rendkívül gyors pedig azért, mert mindössze kettő hét alatt – előzetes egyeztetés nélkül – történt meg a törvényjavaslat benyújtása, elfogadása, a köztársasági elnök általi politikai vétó és az újra elfogadás. Éppen ezért, a felkészülés lehetőségének hiányára (is) hivatkozva az Alkotmánybírósághoz fordultak a szövetkezetek, hogy testület minősítse közjogilag érvénytelennek a törvényt. Az AB azonban azon az alapon, hogy a jogszabályi rendelkezések „pontos ütemtervet” tartalmaznak az egyes kötelezettségek való megfelelésre (pl.: kötelező részvénycsere, új – kiutalt alapszabály elfogadása) az indítványt e tekintetben elutasította. Ennek ellenére ezen processzus semmiképp sem feleltethető meg a Magyarország által ILO egyezményben vállalt [193. sz. ajánlás 10. (2) pont] kötelezettségnek, mely értelmében a szövetkezetekkel a beavatkozás előtt egyeztet és konszenzusra jut.

A „bűvös háromszög” aspektusai – pénzügyi, gazdasági tényezők

A törvény gazdasági hatásainak érzékeltetésére egy bűvös háromszöget használok fel. A bűvös háromszögek lényege, hogy a három oldalán található cél, tulajdonság egyszerre sosem érhető el, ezért egy preferencia-sorrend felállítása szükséges, mely pedig jelen helyzetben azért szerencsés számunkra, mert e mentén elhatárolhatjuk a takarékszövetkezeteket és a bankokat. Esetünkben a háromszög kulcsfogalmai a likviditás, a szolvencia és a jövedelmezőség. A bankoknál ezen preferencia-sorrend csúcsán a jövedelmezőség áll, még a szövetkezetek vonatkozásában pedig a hosszú távú működőképesség, a szolvencia. Tulajdonképpen bármelyik rendelkezés megítélésénél ellentétes eredményre juthatunk, attól függően, mit is kívánunk létrehozni. A törvény nem mondja ki, hogy banki rendszert szeretne konstruálni, de fő célként a jövedelmezőséget jelöli meg. Így itt most erre, pontosabban az ezzel ellenhat(hat)ó tényezőkre szeretném felhívni a figyelmet. Ilyen lehet a kötelező központi likvidtőke elhelyezés, mely a bankközinél alacsonyabb nyereséggel járhat, szövetkezeti oldalról nézve pedig a „maradjon a pénz a régióban” elv sérül a központi forráselosztás által. Ilyen továbbá a kötelező, egységes alapszabályzaton felüli egységes üzletpolitika intézménye, mely az egyik attribútumtól, a gyors és egyedi reagálás lehetőségétől fosztja meg ezáltal a szövetkezeteket, és ez hosszútávon motiválatlansághoz vezethet. Továbbá ide sorolható a már a felvázolt keresztgarancia-rendszer intézménye is. Amit pedig végig szem előtt kell tartani egy szövetkezeti rendszer vizsgálata során, hogy a részvénytársaságoknál a tőke uralkodik, a szövetkezeteknél pedig szolgál.

„Hic et nunc”

Ha azt szeretnénk megnézni, hol is állunk most az integrációs folyamatban, azt kell látnunk, hogy csak a leggyorsabb és a legradikálisabb változások zajlottak le. Az MNB nem tartja szerencsésnek összevetni a jelen mutatókat a korábbi évek statisztikáival, az integráció folyamán történő kilépések és kizárások okán, mivel így nem a valós kép rajzolódna ki; valamint maga a Takarékbank is (csak) 2016-ra prognosztizálja az első eredményeket. Ennek ellenére, ha választ szeretnék adni a feltett kérdésemre, azt mondanám, hogy a rendkívül gyors és váratlan beavatkozás megfeleltethető egy lövés fizikai dimenziójának. Azonban sem az általam feltételezett, sem a média által kommunikált rossz helyzetben nincs a szektor, annak ellenére, hogy a szövetkezeti struktúrából egy banki jellegű működési mechanizmus alakult ki, s a 2009-ben jelzett szabadságnak a foszlányait sem találjuk már meg, a metaforát folytatva pedig talán a kalickába zárás lenne a legkifejezőbb. Ennek ellenére, ha elfogadjuk, hogy a kormányzat kizárólagos célja a rendszer egyfajta nivellálása és diverzifikáció, bízom benne, hogy az esetlegesen visszásnak tartott rendelkezéseknek a későbbiekben a pozitív eredményeiről számolhatunk be.