Stadion mustra – Hagyományos állami beruházások, vagy mégsem?

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Varga Judit: Stadion mustra – Hagyományos állami beruházások, vagy mégsem?  KÖZJAVAK, II. évfolyam, 2016. 1. szám, 26-29. o. (DOI 10.21867/KjK/2016.1.6.)

A 2012. évet követően stadionfejlesztési hullám söpört végig az országon. „Nemzeti Stadionfejlesztési Program” − hangzott mindenfele. De mégis hol zajlottak az abból finanszírozott építkezések és mekkora összeget emésztettek fel? A válasz nem is olyan egyszerű... mint ahogyan a Program megvalósításának módszere sem. Vajon hagyományos állami beruházásokra vagy valamilyen alternatív közfeladat-ellátási formációra ismerhetünk rá bennük?

A Nemzeti Stadionfejlesztési Program

Ha kronologikusan haladunk előre az időben, akkor elsőként egy 2013-ban elfogadott EMMI rendeletet kell kiemelni [27/2013. (III.29.) EMMI rendelet], mely az állami sport célú támogatások felhasználásáról és elosztásáról rendelkezik, s több sporttal összefüggő állami fejlesztés, támogatás között nevesíti, ezzel mintegy létrehozva, a központi költségvetésen belül a Nemzeti Stadionfejlesztési Program előirányzatát. A Program céljaként a döntéshozó az NB I-es és NB II-es labdarúgó klubok által használt stadionok, továbbá a labdarúgó akadémiák és labdarúgó pályák fejlesztése kapcsán a nézőtéri komfortot, a játéktér minőségét, a sportbiztonságot és a sporttechnológiát javító fejlesztéseket jelöl meg, melyek fedezetét a központi költségvetésből egyedi döntés alapján folyósított támogatás biztosítaná. A költségvetési támogatás kedvezményezettje lehet akár központi költségvetési szerv, helyi önkormányzat, gazdasági társaság, illetve civil szervezet is.

A fenti rendelet azonban nemcsak a Program számára gondoskodott költségvetési források elkülönítéséről, hanem nevesítve, különböző stadionok számára is. A Nemzeti Stadionfejlesztési Programtól függetlenül a Debreceni Nagyerdei Labdarúgó Stadion rekonstrukciójára, a Szombathelyi Haladás Stadion fejlesztésére, a Székesfehérvári Sóstói Stadion fejlesztésére, a Diósgyőri Stadion fejlesztésére is elkülönít előirányzatokat a döntéshozó. Ezek a nevesített stadionok, de azokon kívül más sportlétesítmény-fejlesztési előirányzatok is elkülönítésre kerültek az előbbi rendeletben. Ennek azért van jelentősége, mert látható, hogy bizonyos beruházások nem tartoznak bele az EMMI rendelet alapján a Nemzeti Stadionfejlesztési Programba, ám ez a körülmény nem válik egyértelműen felismerhetővé a később megszületett jogszabályokban. Például a 461/2013. (XII. 4.) Korm. rendelet a Nemzeti Stadionfejlesztési Program keretében megvalósuló Diósgyőri Stadion rekonstrukciójáról beszél, holott arra a Programtól elkülönített költségvetési előirányzatot szántak. Másik példa lehet az előbbi visszásságra az 1980/2013. (XII. 29.) Korm. határozat, mely a Nemzeti Stadionfejlesztési Program keretében megvalósuló labdarúgó sportlétesítményeket lajstromba veszi, s egyben módosítja a diósgyőri, szombathelyi és székesfehérvári stadionrekonstrukcióról rendelkező kormány határozatokat, mellyel a jogalkotó ismét azt a hatást kelti, hogy előbbi stadionok is a Program részét képezik, holott a kormány határozat melléklete, mely felsorolja a Program részét képező beruházásokat, nem tünteti fel sem a diósgyőri, sem a szombathelyi, sem a székesfehérvári stadiont Programba tartozó projektként. 

1. táblázat

A Nemzeti Stadionfejlesztési Program keretében megvalósításra kerülő labdarúgó sportlétesítmény-fejlesztések

*Megjegyzés: 2014-es kormányrendeletek hatályon kívül helyezték a jelölt beruházásokat.

Forrás: 1980/2013. (XII.29.) Korm. határozat 1. melléket

A fenti lista 2014-ben módosult. Egyrészt azért, mert két beruházást: a Budapest Hidegkuti Nándor Stadion és a Mezőkövesd labdarúgó sportlétesítmény-fejlesztését kiemelték, illetve hat projekthez a rendelkezésre álló forrásokat összesen 4088 millió forinttal megtoldották. (Ez utóbbit lásd 1753/2014. (XII. 15.) Korm. határozat.)

A Program részét képező stadionfejlesztési beruházások közül tizenkettőt nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűvé minősített a jogalkotó (Táblázatban sárgán kiemelve.), s így a megvalósításukkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek is kiemelt jelentőségűnek számítanak, mellyel a döntéshozó könnyíteni és gyorsítani szeretné e fejlesztési projektek megvalósítását. Valamennyi Programhoz tartozó fejlesztés hivatalos közbeszerzési tanácsadója, beruházás-lebonyolítója és építési-műszaki ellenőre kizárólagos joggal a BMSK Beruházási, Műszaki Fejlesztési, Sportüzemeltetési és Közbeszerzési Zrt. (Továbbiakban BMSK Zrt.).

A BMSK Zrt. az állam 100 %-os tulajdonában álló gazdasági társaság, mely felett a tulajdonosi jogokat a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium gyakorolja. Mivel nem érhető tetten ettől ellentétes közlés, így feltételezhető, hogy profitorientált piaci szereplőről van szó. A szervezet feladatkörébe olyan tevékenységek tartoznak, mint közbeszerzési, beszerzési és pályáztatási eljárások előkészítése és lefolytatása; építési beruházások megvalósítása, projektmenedzselés; sportüzemeltetési, logisztikai és sportlétesítmény-fejlesztési teendők. A jövőbeli tervek között szerepel − a Zrt. hivatalos honlapján (www.bmsk.hu) feltüntetett információk alapján −, hogy az eddig különböző állami szervek kezelésében lévő sportcélú állami ingatlanok mindegyike a BMSK Zrt. kezelésébe kerül a jövőben, ezzel a társaság mintegy speciális vagyonkezelési intézménnyé válna.

Stadion-beruházások a Nemzeti Stadionfejlesztési Programon kívül 

Nézzünk néhány példát a Nemzeti Stadionfejlesztési Programon kívül eső olyan projektekre, melyek tárgya a Programéval azonos. Egyrészt említhető például a debreceni Nagyerdei Labdarúgó Stadion rekonstrukciójára irányuló beruházás, melynek megvalósítására az 1262/2010. (XI. 30.) Korm. határozat értelmében a Magyar Állam nevében a MNV Zrt. által alapított projektcég volt jogosult, a Nagyerdei Stadion Rekonstrukciós Kft. A Kft. 10%-ban a Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának, 51 %-ban a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt-nek, 39 %-ban pedig a BMSK Kft. tulajdonában álló nonprofit társaság. A projekttársaság később megszerezte a szóban forgó stadion tulajdonjogát, melynek üzemeltetésére piaci alapon pályázatot volt köteles kiírni. A döntéshozó a projektre a 2011−2014-es években összesen 12,5 milliárd forint költségvetési forrást biztosított.

Az új ferencvárosi labdarúgó stadion építéséről az 1259/2012. (VII.26.) Korm. határozatban rendelkezik a jogalkotó. A határozat 2012−2014. között irányozta elő, összesen 18731 millió forint értékben a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. által a szóban forgó sportlétesítmény megépítését.

A Nemzeti Stadionfejlesztési Programon kívüli projekt a Diósgyőri Stadion rekonstrukciója, melyről az 1895/2013. (XII.4.) Korm. határozat rendelkezett. Az építető 100%-ban a magyar állami tulajdonban lévő BMSK Zrt. alapította projekttársaság, mely a tulajdonába került sportlétesítmény üzemeltetéséről piaci alapon kiírt pályáztatással gondoskodik. A beruházásra 2013−2015. között összesen nettó 4500 millió forintot irányoztak elő. 2015-ben, egy újonnan elfogadott kormányhatározat a beruházás összértékét 8000 millió forintra emelte, a projekt befejezését 2017-re tolta és építtetőként a Nemzeti Sportközpontokat jelölte meg [Lásd 1037/2015. (II.9.) Korm. határozat.].

A Programon kívüli stadion-beruházások lajstromát gyarapítja a szombathelyi is. Erről az 1896/2013. (XII.4.) Korm. határozat döntött, mely megvalósításának első ütemére, azaz 2013−2015. között összesen nettó 9600 millió forintot irányzott elő a központi költségvetés. A beruházás építtetője a Szombathelyi Megyei Jogú Város Önkormányzata, megvalósítója az előbbi önkormányzat által létrehozott projekttársaság, még a szakmai tanácsadói feladatokat a BMSK Zrt. látja el.

A székesfehérvári stadion rekonstrukciójára eredetileg az 1922/2013. (XII.11.) Korm. határozat 2013−2015 között összesen 9000 millió forintot különített el a központi költségvetésben. A projekt beruházója és építtetője a Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata, míg a lebonyolítói és a szakmai tanácsadói feladatok a BMSK Zrt-re hárulnak. 2015-re azonban a stadion beruházást már 2014−2017. közé ütemezték, összesen 11000 millió forint értékben [Lásd 1285/2015. (IV.30.) Korm. határozat.].

Hagyományos állami beruházások vagy alternatív közfeladat-ellátási formációk a stadion projektek?

Az egyes projekteket külön-külön kell vizsgálat tárgyává tenni, hogy eldönthessük, hogy a különböző beruházások hagyományos állami vagy alternatív közfeladat-ellátási megoldások e. Valamennyi stadiont érintő építkezés számbavételére terjedelmi korlátok miatt nem bocsátkozhattunk. Érdemes felhívni azonban a vizsgált, akár a Programban szereplő, akár azon kívül eső projektnél, a figyelmet néhány körülményre, melyek e beruházásokat hasonlatossá teszik a PPP szerződések keretében zajló infrastruktúrafejlesztésekhez. Egyrészt a fenti projektek mindegyike egy évnél hosszabb időtartamra született szerződést takar, továbbá jelentős forrásigényű beruházásokról van szó, mely beruházások eredményeként keletkező közösségi igényeket kielégítő létesítmények a kivitelező (projekttársaság) tulajdonába kerülnek, melyek azok piaci alapon történő hasznosítására vállalnak (vállaltak) kötelezettséget (A tárgyalt projektek közül a székesfehérvári ez alól kivétel, ahol a beruházó, építtető az önkormányzat volt.). E sajátosságok alapján előbbi megállapodásokat akár átlagos PPP-nek is minősíthetnénk, akad azonban két jegy, amelyek miatt speciális PPP ügyletekre: a Public-Public Partnershipre (PuP) hasonlítanak előbbi szerződések. Az egyik ilyen jellemző, hogy a beruházások fedezetét teljes egészében az állam, a központi költségvetés finanszírozza (finanszírozta), a másik pedig, hogy az állam bár gazdasági társaságokkal került kapcsolatba a létesítmények kivitelezésekor, ám legtöbbször e profitorientált szervezetek az ő többségi, főszabály szerint 100%-os tulajdonában álltak. Egyes hazai stadionprojektek így sajátos, a PPP és a PuP ügyletek jegyeit speciálisan elegyítő, alternatív fejlesztési megoldások.