A közösségi közlekedést érintő tagállami intervenciók változása az Európai Unióban

1. Bevezetés

A közösségi közlekedés mindenki számára elérhető áron és módon való biztosítása[1] – az európai uniós jogi terminológiában – általános gazdasági érdekű szolgáltatás, amely ellátása tagállamok feladatát képezi.^[2] Így főszabály szerint a terület nem tartozik az európai uniós versenyjog hatálya alá, hiszen a piaci versenyhelyzet az általános gazdasági érdekeltségű közszolgáltató vállalat feladatainak ellátását veszélyeztetné. Az ilyen érdekeltséget az európai uniós jog nem határozza meg, de az eseti döntések alapján a közlekedésen kívül ide tartozik például a posta és a villamos energia szolgáltatása is.[3] Az Európai Unió (EU) − tekintettel a közösségi közlekedés sajátosságaira, az EUMSz 93.cikk alapján az 1370/2007/EK rendeletben[4] állapította meg azon – mesterséges versenyhelyzetet generáló – szabályokat, amelyek keretein belül a tagállamoknak biztosítania kell a személyszállítási szolgáltatást. Az EU ezzel tág teret engedett a tagállamoknak támogatások nyújtására (és azok mérlegelésére) a közösségi közlekedés megfelelő biztosítása érdekében. [5]

2. Az állam és a közösségi közlekedés

Az állami intervenciók hiányában egyes területek  és fogyasztói csoportok számára elérhetetlen lenne a közösségi közlekedés, hiszen a szolgáltatás piaci körülmények közötti biztosítása nem eredményezne nyereséget a szolgáltatónak. Az adott területen a piac kudarcot vall, így az állam (,illetve az önkormányzat) jelentős szerepet vállal a közlekedési infrastruktúra építésében és fenntartásában, valamint a szolgáltatás finanszírozásában. A tagállam szabályozás útján az európai uniós elvárásoknak megfelelően versenyhelyzetet teremt, így pályázat útján meghatározott időre, kizárólagosságot nyújt a nyertes(ek) számára és „közszolgáltatási ellentételezés” formájában biztosítja a szolgáltatás nyújtásához szükséges összeget (költségek és ésszerű nyereség). Egyes országokban lehetőség van – pályázat elhagyásával, szigorú feltételek mellett – belső szolgáltató megbízására a személyszállítási feladatok ellátására. Ezen utóbbi egyes szerzők szerint a szolgáltatás természetes monopólium jellegével igazolható, így a szabályozás célja az ár csökkentése és ezáltal a felkínált kapacitás növelése.[6]

Sokszor felvetődik, hogy a közösségi közlekedés privatizálásával hatékonyabbá, olcsóbbá és magasabb minőségűvé tehető a szolgáltatás. Egyes szerzők^[7] szerint az állam által felvállalt feladatok kiszervezése akkor lehet hatékony, ha a szabályozási eszközök révén biztosított az esélyegyenlőség és hozzáférhetőség a közjavakhoz mindenki számára, valamint a lakosság jelentős hányada képes a piaci árak megfizetésére. Ha ezen feltételek együttesen nem teljesülnek, nem lehet csökkenteni az állami szerepvállalást, csak a gazdasági szerepkörök átstrukturálása történik meg és az államnak finanszíroznia kell a piaci szereplő költségeit, illetve az ésszerű nyereséget.

Versenyhelyzetet teremteni és hatékonyságot javítani a kizárólagos jogok biztosításával és megfelelő minőségű pályázati feltételekkel lehet, azonban az ellátásért felelős minden kockázatot nem háríthat a piaci szereplőre.^[8] Hiszen a tőkeköltségek túlsúlya és a méretgazdaságosság (a menetrend szerinti személyszállítás hálózat jellege) miatt egyetlen piaci szereplő hatékonyabban képes ellátni a feladatot, mint egymással versengő vállalkozások.^[9] Ennek oka, hogy a kizárólagos joggal rendelkező vállalkozás kötelezhető arra, hogy a kevésbé nyereséges területekre is terjessze ki a szolgáltatását.

Egy másik fontos ok az állami beavatkozásra az EU ambiciózus környezetvédelmi célkitűzéseinek megvalósítása. A Bizottság által 2020-ban elfogadott zöld megállapodás előrevetíti a közlekedési ágazat reformját is, mivel e szektor az EU üvegházhatásúgáz-kibocsátásának huszonöt százalékáért felelős, ezért ennek csökkentése elengedhetetlen, amelyhez pedig a tagállamok aktív közreműködésére szükség van.  A dekarbonizációt támogató intézkedések a közlekedési ágazatban jelentősen támogathatják a zöld átállást. Ez pedig előrevetíti a Bizottság megengedő magatartását a környezetvédelmi célú állami támogatásokat érintően a közösségi közlekedés területén.

3. Az állami támogatás a közlekedés területén

Az Európai Unióban az EUMSz 107.cikk (1) bekezdése alapján főszabály szerint tilos az állami támogatások nyújtása, hiszen ha a tagállamok szelektív módon támogatnak egyes szereplőket vagy árukat, azzal sérthetik a versenysemlegességet a belső piacon. Ezalól azonban vannak kivételek a közösségi közlekedés területén is, így az állami szubvenció a belső piaccal összeegyeztethető lehet az EUMSz 107.cikk (2) és (3) bekezdései, EUMSz 93.cikk vagy EUMSz 106 cikk (2) bekezdése szerinti estekben.

EUMSz 106.cikk az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat takarja, amelyek csak „olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását.”[10] A közösségi közlekedés biztosítása is ezen kategóriába esik, és az ilyen területen nyújtott támogatás, amennyiben megfelel a 2003-as Altmark Trans ítéletben foglalt négy kumulatív feltételnek, nem minősül az EUMSz 107.cikk (1) szerinti szubvenciónak, hanem az európai uniós versenyjog alá nem tartozó ellentételezésnek. Azonban a tagállamoknak főként a negyedik feltétel megvalósítása okoz problémát, így előfordult több olyan eset is, hogy a tagállam támogatás nyújtása mellett döntött valamely Szerződésben biztosított jogalapra hivatkozva ( EUMSz 108.cikk (3) alapján bejelentve).

Egyik ilyen jogalap a közlekedés területét szabályozó EUMSz 93.cikk[11]. Ezen rendelkezés alapján Bizottsághoz történt bejelentések főként az áruszállításra vonatkoztak, mivel arra nem terjed ki a 1370/2007/EK rendelet és a Bizottság a csoportmentességi rendeletének (lásd. később) hatálya.

A Covid-19 járvány hatásainak mérséklése érdekében az EUMSz 107. cikk (2) b) pontja[12] alapján a közösségi közlekedés területe is részesült megengedhető állami támogatásban (túlkompenzációban). E körbe tartozó támogatások a belső piaccal deklaráltan összeegyeztethetőnek tekintettek, ilyennek minősülésüknél fogva nem sértik a versenyt.

Az orosz-ukrán háború okozta energiaválság érzékenyen érintette a közlekedési szektort is, hiszen a járművek főként fosszilis energiaforrásokkal működnek, így 2022 után több állam nyújtott nagy összegű támogatásokat az EUMSz 107.cikk (3) b) pontja alapján, hivatkozva a gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére.^[13] E támogatások a Bizottság mérlegelési döntése alapján minősülhetnek a belső piaccal összeegyeztethetőnek. Ezt a jogalapot az európai integráció korábbi történetében csak néhány alkalommal alkalmazták, majd a gyakorlat a 2008-as gazdasági világválság után megváltozott és népszerű hivatkozási alappá vált.^[14]

Gyakori jogalap az EUMSz 107.cikk (3) c) pontja is, amely az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének előmozdítását szolgálja, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. A környezetvédelmi célú közösségi közlekedést érintő szubvencióknál ez jelenti a jogalapot, amelyre iránymutatást a Bizottság közleményei adnak.[15]

1. Zöld fordulat a közlekedés területén

Jelenleg az 1370/2007/EK rendelet[16] szabályozza a közszolgáltatási kötelezettségek terheinek megtérítését szolgáló, bizottsági jóváhagyás (az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében előírt előzetes bejelentési kötelezettség) nélkül nyújtható állami támogatásokat. A rendelet azonban csak a személyszállítási közszolgáltatással kapcsolatos, így az áruszállítás híján nem fedi le az EUMSz 93.cikkét. Továbbá a Bizottság a csoportmentességi rendeletet sem tudja kiterjeszteni az áruszállításra (az EUMSz 93.cikkére), mert a jelenlegi Tanácsi felhatalmazó rendelet ezt a területet nem érinti (csupán az EUMSZ 107. cikkének (2) vagy (3) bekezdését).[17] A probléma orvoslásaképpen született meg 2022-ben az új felhatalmazó rendelet, amely alapján a Bizottság megújíthatja a csoportmentesség hatályát, azonban ez a jogi aktus 2023-ban még nem született meg.[18]

A változásra szükség van az EU új ambiciózus környezetvédelmi célkitűzései miatt is. A Bizottság 2020-ban elfogadta a zöld megállapodást, amely célul tűzi ki a teljes karbonsemlegesség elérését 2050-re, valamint 2030-ra a szén-dioxid kibocsátás 55%-kal való csökkentését az 1990-es szinthez képest. E megállapodás a közlekedési ágazat reformját is előrevetíti, hiszen a közlekedés az EU üvegházhatásúgáz-kibocsátásának 25%-áért felelős, ezért ennek 90 %-os csökkentésére van szükség 2050-ig. A zöld megállapodáshoz kapcsolódóan a Bizottság megalkotta a fenntartható és intelligens mobilitási stratégiáját, majd ezen dokumentumokra alapozva megállapította[19], hogy a szállítási ágazatban a dekarbonizációt támogató intézkedések támogathatják a zöld átállást. Ennek érdekében álláspontja szerint szükség van fenntartható tömegközlekedésre és infrastruktúrára irányuló beruházásokra, azaz jelentős állami támogatásokra. Így a Bizottságnak egyensúlyozni kell a jelentős számú, célzott állami támogatások és a versenytorzulás elkerülése között. Ez azért nehéz, mert az állami intervenciók valamilyen szinten torzítják a verseny, azonban a környezetvédelmi célkitűzések eléréséhez elengedhetetlenek.

Az új közlekedési csoportmentességi rendelet a zöld megállapodásban foglalt környezetvédelmi célkitűzések megvalósítását is beépíti, így a környezetbarát szállítási formák előretörése és a szállítási ágazat állami támogatásainak (jogértelmezési kérdések minimalizálásával, ex ante feltételrendszer meghatározásával, bejelentési kötelezettség kiiktatásával, adminisztratív terhek csökkentésével való) egyszerűsítése valószínűsíthető.

4. Záró gondolatok

Amennyiben az intézkedés állami támogatásnak minősül, és nem állnak fenn olyan feltételek, amelyek mentesítenek, a Bizottságnak történő bejelentést követően az állami támogatás jóváhagyására van szükség. A Bizottság a támogatást belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinti, ha az közös érdekű célt szolgál, szükséges, valamint nem érinti-e a kereskedelmet a közös érdekkel ellentétes mértékben. Az értékelést speciális szabályok (pl.: 1370/2007/EK rendelet) szerint végzi el, ezek hiányában közvetlenül az EUMSZ 93., 106. vagy 107. (2) (3) cikkek alapján vizsgálódik.

Az állami beavatkozásra a közlekedés területén több okból is szükség van. Egyrészt intervenció nélkül egy piaci szereplőnek sem érné meg a szolgáltatást ilyen formán biztosítani. A tagállam szabályozás útján az európai uniós elvárásoknak megfelelően versenyhelyzetet teremt, így pályázat útján meghatározott időre, kizárólagosságot nyújt a nyertesszámára és „közszolgáltatási ellentételezés” formájában biztosítja a szolgáltatás nyújtásához szükséges összeget. Másrészt az állami beavatkozásra szükség van az EU ambiciózus környezetvédelmi célkitűzéseinek megvalósítása érdekében is. A Bizottság által 2020-ban elfogadott zöld megállapodás előrevetíti a közlekedési ágazat reformját is, hiszen a dekarbonizációt támogató intézkedések a közlekedési ágazatban jelentősen támogathatják a zöld átállást. Ez pedig előrevetíti a Bizottság megengedő magatartását a környezetvédelmi célú állami támogatásokat érintően a közösségi közlekedés területén.

Az általános tendenciának megfelelően a válságok hatására a tagállamoknak ezen a területen is a növekvő beavatkozása tapasztalható, amely a Bizottság megengedő magatartásával párosul. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások –, mint ahogy a közösségi közlekedés – ellentételezését versenyjog alá tartozás híján nem kell bejelenteni a Bizottsághoz, így csupán az EU által elvárt feltételek valamelyikének hiátusában kerül az európai uniós jog hatókörébe a terület állami támogatási szabályokkal való összeegyeztethetőségének kérdése. A válságok időszakában a tagállamok többször nyújtanak a közösségi közlekedés területén is szubvenciókat olyan jogalapokra hivatkozva, mint a gazdaság zavarainak megszüntetése (EUMSz 107.cikk (3) b)pont), egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének előmozdítása (EUMSz 107.cikk (3) b) pont) vagy természeti csapások kiküszöbölése (EUMSz 107.cikk (2) b) pont). Ez köszönhető az Európai Bizottság – állami támogatások terén – megmutatkozó megengedő magatartásának is. Megállapítható az is, hogy ez a tendencia a gazdaságilag fejletteb országoknak kedvez, így torzítva a tagállomok közötti versenyt.[20]

Készítette: Dr. Lovas Dóra PhD, egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar.

Források jegyzéke: