Kormánykampány – Avagy megszólalhatnak-e az államhatalom szervei népszavazási kampány során?

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Szilágyi Emese: Kormánykampány – Avagy megszólalhatnak-e az államhatalom szervei népszavazási kampány során? KÖZJAVAK, II. évfolyam, 2016. 4. szám, 3-6. o. (DOI 10.21867/KjK/2016.4.1.)

A közelmúltban a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) és a Kúria elé került a kérdés, hogy folytathatnak-e az állami szervek politikai motiváción alapuló propaganda-tevékenységet népszavazási kampány során, vagy semlegesnek kell maradniuk az álláspontok tekintetében. A probléma a jelenleg zajló, menekültkvótáról szóló népszavazás kontextusában merült fel, de segíti az érvek tisztázását, ha egy lépéssel távolabbról szemlélődünk. A kérdés ugyanis nem csupán az, hogy használhat-e a kormányzat gyalázkodó üzeneteket a menekültek ellen a jelen kampány során, hanem hogy adható-e olyan következetes elvi válasz, amely általános érvénnyel válaszolja meg, hogy milyen álláspontot kellene elfoglalnia az állam szerveinek egy népszavazási eljárás során.

Az NVB és a Kúria érvelése

Az NVB döntésében (NVB 53/2016. sz. határozat) két fő érvre támaszkodott. Egyrészt, a döntésben hangsúlyosan jelenik meg, hogy a konkrét esetben a kormány a népszavazás kezdeményezője és szervezője. A testület párhuzamot vont a választási és a népszavazási eljárás között. Kifejtette, hogy míg az előbbiben a kormány közhatalmat megtestesítő szerv – s ebből adódóan nem jogosult kampányt folytatni – addig az utóbbi esetben a kormány az eljárás kezdeményezőjeként annak egyik szereplője. A kezdeményezőtől pedig nem várható el, hogy objektív szemlélő legyen. Egy ilyen elvárás ugyanis indokolatlanul nagy különbséget tenne a választópolgári kezdeményezés szervezője, és a kormány, mint kezdeményező között.

A másik hangsúlyos érv a politikai szólásszabadságra fókuszál: a véleményszabadság minél teljesebb érvényesülése elengedhetetlen fontosságú a politikai közösség demokratikus működése szempontjából. A döntés szerint a kormány véleményszabadságának korlátozása hátrányosan érintené a választópolgárok tájékozódáshoz való jogát, ugyanis épp a kezdeményezőnek tiltaná meg álláspontja kifejtését. A NVB felhívta a Kúria és az Alkotmánybíróság választási kampányidőszakkal összefüggésben kifejtett elvi megállapításait is, amelynek kapcsán úgy fogalmazott: „a népszavazási eljárásban a népszavazási eljárás kezdeményezője ugyanazért küzd és verseng, mint a választási eljárásban a jelölt, azaz a választópolgárok meggyőzéséért, akaratuk befolyásolásáért, az irányába megnyilvánuló meggyőződésének kialakításáért, támogatásáért.” Felidézte az Alkotmánybíróság több döntését, így azt az állásfoglalást is, amely szerint „az egymással versengő jelöltek igyekeznek előnyt szerezni, s ennek elérése érdekében nyíltan és akár kendőzetlenül is megnyilvánulhatnak.” A Bizottság konklúziója szerint a kormány közlései tehát a közügyek szabad vitatásának fogalmi körébe tartoznak, politikai véleménynyilvánításnak tekinthetők, amelynek célja a választópolgárok informálása. Azzal összefüggésben, hogy ezek a közlések elfogultak, a Bizottság kifejtette, hogy a kampány szereplői jogosultak saját álláspontjukat, véleményüket tükröző kifejezések használatára. A testület rámutatott arra is, hogy a kormány mellett mindazoknak, akik nyíltan vállalnak politikai szerepet, közülük is kiemelkedően a politikai pártoknak „minden lehetőségük adott arra”, hogy az általuk alaptalannak vélt megnyilvánulásokra felhívják a választópolgárok figyelmét.

A Kúria Knk.I.37.723/2016/3. számú végzésében helybenhagyta az NVB határozatát. A bírók is abból indultak ki, hogy a kormány az általa kezdeményezett népszavazási eljárás során a szervezőkkel azonos státuszban jár el. A Kúria felhívta a figyelmet arra, hogy a népszavazási kampányok tekintetében a választási eljárás szabályai és a népszavazási törvény nem tartalmaznak eltérő rendelkezéseket, ezért az elvárt magatartások a két eljárás során törvényi alapon nem különböztethetők meg. A Kúria joghézagként rótta fel, hogy a kormány közjogi minőségében jelenik meg a választók előtt, azonban a hatályos szabályozás a kormány és más magánszemély szervezők között e téren meglévő különbségre nincsen figyelemmel. Rámutatott arra is, hogy mivel a közügyekre vonatkozó vélemények kiemelt alkotmányos védelmet élveznek, a kormány hirdetéseinek igazságtartalma – így az a kérdés, hogy azok valós vagy félrevezető állításokat tartalmaznak-e – nem vizsgálható. A választókat kizárólag az ellentétes véleményt képviselők ellentétes állításai „védhetik meg.” A bírók rámutattak, hogy a közügyeket vitató vélemények minősítésére a Kúriának nincsenek eszközei.

A bírák azonban azt is kifejtették, hogy az NVB tévedett, amikor úgy érvelt, hogy a „Kormány a közzétett plakátokkal közvetlenül a választópolgárokat szólítja meg, hogy azok tartalmával informálja őket, hogy döntésüket elősegítse.” A Kúria állásfoglalása szerint a kormány által folytatott kampány részeként elhangzó kijelentések legfeljebb orientálnak, de nem informálnak. Mindezzel együtt azonban a legfelső bírói testület konkrét törvénysértés hiányában az NVB döntését helybenhagyta.

A kampányidőszak: speciális

A politikai kampányok időszaka számos speciális tulajdonsága okán megkülönböztethető a politikai működés rendes üzemétől. Ilyenkor a véleményszabadságnak a választópolgárok tájékozódását, a megalapozott döntéshozatalt elősegítő szerepe még hangsúlyosabbá válik. Mindemellett a választási kampányok időtartalma lehatárolt, relatíve rövid, a voksolást követően pedig a teljes politikai közösségre nézve kötelező döntés fog születni. A politikai működés rendes időszaka alatt van arra lehetőség, hogy a sokként ható politikai hírek által keltett hangulati hullámok kiegyenlítődjenek; egy nagy hatású közléssel szemben a vélemények nyüzsgő piacán idővel az ellentétes, esetleg halkabban elhangzó érvek is hallhatóvá váljanak, és a társadalom tagjai elegendő idővel rendelkezzenek mindezek mérlegelésére. Ezzel szemben a rövid és zárt kampányidőszakban a nagyerejű politikai hírek, közlések hatása „végzetes”, ügydöntő lehet. Mire a kedélyek lecsillapodnak és más álláspontok is megfontolhatóvá válnak, addigra a szavazás lezárul, a közösség politikai döntése megszületik. Tehát a politikai kampányhadjáratok időszakában a korrekciós folyamatoknak szűk tér jut. Megállapítható, hogy a rövid kampányidőszakban a véges médiapiacon a hangosabb megszólalónak, vagyis az erőfölénnyel bíró szereplőnek lehetősége van a rivális, kisebb erejű üzenetek kiszorítására (Miklósi, 2010). A közhatalommal bíró intézmények hatása a közvélemény alakulására ebből a szempontból különösen aggályos.

Az államhatalom szerveinek ugyanis számos olyan eszköz áll rendelkezésére üzenetei célba juttatására, amellyel más szereplők a médiapiacon nem rendelkeznek. Ilyen lehet a közszolgálati médiára kifejtett befolyás, illetve az, ha a hirdetései megrendelésével manipulálni képes a médiapiacot. A hazai médiapiacon a kormányzat kétség kívül erőfölényes helyzetben van. Érdemes figyelembe venni emellett, hogy a közhatalom üzenetei kétszeresen is elérik a választókat: egyrészt a politikai vélemény elhangzik kormányzati üzenetként, másrészt a kampányba bekapcsolódva a kormánypártok is elismétlik azt. Ezzel egyértelművé válik az erőfölény, az eltérő álláspontokat képviselők behozhatatlan hátrányba kerülnek. Megkérdőjelezhető tehát az érvelés, amely szerint a közélet többi szereplőjének minden lehetősége megvan arra, hogy az alaptalannak vélt megnyilvánulásokra felhívják a választópolgárok figyelmét.

A kezdeményezők: a kormány és a többiek

Érdemes külön is megvizsgálni azt az érvet, amely szerint nem tehető különbség a kormány mint kezdeményező, és a civil kezdeményezők között. Az értelmezéshez figyelembe kell venni a népszavazás természetét, amelyből az következik, hogy lényeges a különbség aszerint, hogy a népszavazásra állampolgári akaratból vagy a kormány kezdeményezésére kerül sor. Népszavazás esetében a közhatalmi döntés meghozatalának joga egy olyan konkrét kérdésben, amelyben a kormány egyszer már felhatalmazást kapott a döntésre, visszaszáll a népre. A népszavazásnak egyfajta kisebbségvédelmi funkciót is szokás tulajdonítani: két általános választás között, amennyiben a társadalom tekintélyes része nem ért egyet a kormány döntéseivel, a megfelelő eljárási szabályokat betartva, bizonyos konkrét kérdésben visszaveheti a döntés jogát. Ez történik állampolgári kezdeményezések esetén. A mostani népszavazás azonban nem ilyen. A kezdeményező a kormány, amely ezzel visszaadja a döntési jogot a választópolgárok közösségének egy konkrét kérdésben. Ezt azért teszi, mert meg kíván bizonyosodni arról, hogy az általa egyébként helyesnek vélt döntés valóban találkozik a népakarattal. Ebben az esetben nem lehet érdeke a kormánynak a politikai kampány egyoldalú befolyásolása, hanem a társadalomban tőle függetlenül létező álláspontokra kíváncsi. Ha ez így van, a megalapozott döntéshez szükséges tényszerű információkat rendelkezésre kell bocsátania, azonban szubjektív kampánytevékenysége ugyanazokból az okokból, mint az általános választások során, elfogadhatatlan.

Mit közölhet mégis a kormány?

A közhatalmi szervek kampányidőszakban való véleménynyilvánítása kapcsán alapvetően két elvárás fogalmazható meg. Az egyik, hogy azzal ténylegesen járuljon hozzá az állampolgárok megalapozott döntéshozatalához, ez pedig objektív tényközlést jelent. Ez az elvárás egyébként az Alaptörvény azon passzusából is levezethető, amely szerint „Magyarország ... biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.” Vagyis a demokratikus közvélemény feltételeinek garantálására vonatkozó állami kötelezettségéből. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság is megfogalmazta: „demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre”.

A másik elvárás az állam megszólalásaival kapcsolatosan az, hogy a demokratikus politikai közösség minden tagja racionálisan azonosulni tudjon azokkal. Fontos azonban leszögezni, hogy ez az elvárás nem semlegességi követelmény. A semlegesség az állásfoglalás hiányát jelenti. Ilyen követelmény a véleményszabadság kontextusában nem fogalmazódik meg az állammal szemben. Vitás esetekben az állam szabadon állást foglalhat az alkotmányban is rögzített elvek és értékek mellett, hiszen a jogállami, demokratikus berendezkedés alkotmányos elismerése már önmagában is állásfoglalás. Vagyis a demokratikus szabadság és egyenlőség elvei és a jogállami alapértékek melletti kiállás az állam szervei részéről soha nem kifogásolható.

Még egy fontos megjegyzés: az állami szervek megszólalásai nem egyenlők a közhivatalt betöltők bármilyen megszólalásával. Különbséget lehet és kell is tenni aközött, amikor a köztársaság elnöke, illetve a horgász szólal meg, amikor a miniszterelnök ebbéli minőségében, vagy egy párt elnökeként beszél. Viszont egészen bizonyos, hogy a Miniszterelnökség vagy a Nemzeti Konzultációs Központ által kiadott sajtóközlemények az állam megszólalásainak tekintendők.

Az tehát, ha a kormány az általa kezdeményezett népszavazási eljárás során a tájékoztatási feladaton túlmenően kifejezett kampánytevékenységet folytat, nem védhető a véleményszabadság instrumentális igazolásával. Az ilyen eljárás valójában a korteshadjárat során turbulenssé váló politikai közeget kihasználva egy visszavonhatatlan és kötelező erejű közhatalmi döntéshez vezet, egyúttal elnehezíti az eltérő álláspontok érdemi megfontolásának lehetőségét egy nyugodtabb és kevésbé fűtött politikai környezetben.

Jegyzetek

Miklósi Zoltán (2010): Demokrácia, szólásszabadság, kampány. In: A személyiség burkai: írások, tanulmányok a 60 éves Majtényi László tiszteletére. Budapest: Eötvös Károly Intézet, 198–203. o.