Kié a közjog?
A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Horváth M. Tamás: Kié a közjog? KÖZJAVAK, I. évfolyam, 2015. 1. szám, 7-12. o. (DOI 10.21867/KjK/2015.1.2.)
A közjog a közösségek joga. Hatókörében egy közösségi kormányzási forma és szint az állam. A társadalmi szerveződések működése, magántársaságok közcélú szerepekben, nonprofit szervek aktivitása, vallási közösségek és egyházak közszolgáltatási tevékenysége, a tradicionális közösségek működése más további e körbe tartozó megnyilvánulások. Ami a szinteket illeti a helyi és regionális intézmények „alulról”, a nemzetközi integrációk „fölülről” egészítik ki a hagyományos államkép formáit.
Az állam a közszektor egyik alakzata. Alkalmazott tudományos megközelítései sokfélék. A hagyományos közjogi szemlélet elsősorban szabályozási felhatalmazást és szabályok rendezett halmazát látta. A modernebb közelítésű jogászok azonban már nemcsak egy-egy részterület rendelkezéseivel foglalkoznak, hanem szakmailag és módszertanilag egyaránt komplex társadalmi regulációs mechanizmusokban gondolkodnak.
A közösség igazgatása másképpen a menedzsmenttudományoknak is a középpontjában áll. A gazdasági megközelítés az állami megoldásokat inkább kormányzási formák egyikének tekinti és azokat a magángazdasággal való összefüggéseiben tárgyalja. Az ilyen fókuszú szemlélet a gazdálkodástudományok körében a legkiterjedtebb.
Az állam továbbá a társadalompolitika ágazati területeinek is fontos, de itt is, legkevésbé sem egyedüli szereplője. Az ún. közpolitikákat többnyire a politikatudományok szakterületeinek tekintik. Itt azonban nem annyira intézményekkel, pártokkal és effélékkel foglalkoznak, inkább meghatározott jellemző közösségi vagy gazdasági szükségletek célszerűségen alapuló, különböző kielégítési megoldásainak összevetésére és értékelésére összpontosítanak.
Bárhonnan nézzük is, az állam nem tudományos szemlélet, hanem téma. Az alábbi ábra mutatja képletesen az említett összefüggéseket. Régebben a kontinentális Európa egy részében az államtudományokat egy-egyértelműen a joghoz rendelték. Aztán a közmenedzsment és a közpolitikai irányú megközelítések terjedésével plurálissá váltak a megközelítések és az alkalmazott módszerek, nem is beszélve a képesítést adó szakmákról. Mindnyájuk előnyére válva, tegyük hozzá. A másik kiszorítása mindenesetre föl sem merült – másutt legalábbis nem.
1. Kapcsolatok a közjogban
A modern (köz-)jogtudomány a közösség által való elfogadottságból eredezteti a jogot, mely ezért történetileg megelőzi az államot. Az amerikai közigazgatási tankönyvek iskolapéldája a zsidó nép, amelyiknek a huszadik század közepéig nem volt állama. Szokása, szervezettsége, erkölcse, vallása, törvényei azonban ősidőktől működtek.
Minden közjogi diszciplínának mindenkor van sajátlagos eszmei viszonyítási pontja. Még ha ezek különbözőek és időben változóak is, közös a mai fejlett világban a sajátlagos értékelkötelezettség. Ilyen az alkotmányjog tudomány művelői számára a választóktól kapott felhatalmazás vagy az alapjogok jelentősége, a nemzetközi jognak a nemzetközi közösség léte, a közigazgatási jog tudományos rendszerében a kormányzati szintek demokratikus és önkormányzási karaktere, az európai jog számára az EU szabadságai, valamint a szubszidiaritás elve, a közpénzügyek jogában a piacgazdaságbeli kormányzati szerepek természetének alapul vétele és így tovább.
Nem feltétlenül adott állam hatályos formális jogának jelenségei ezek. Nem is beszélve a maradéktalan megvalósulásukról, ami megfelelő törvényi környezetben is legfeljebb csak az ideák világába való áhított, de soha el nem érhető tökéletesség eszményének volna megfeleltethető.
A fenti értékeknek egymáshoz ugyanakkor van kapcsolódásuk. A közjog különböző területeinek, tudományos művelésének problémái sok szálon összefonódnak. Az alkotmányjog vagy az európai jog alapjainak tételezése például a tárgyalt diszciplináris kör mindegyikének kiindulási eleme. De az összefüggések számossága alighanem korlátlannak tekinthető.
Közülük különösen aktuális a legutóbbi idők változása, amelyik a fenti sajátos értékeken belül és közöttük új típusú konfliktusokat gerjeszt, nyilván eddig nem kellően fölismert közösségi kihívásokra adott válaszlehetőségek formájában. Kiemelésre érdemesek egyebek mellett a következő kérdések:
- – a nemzeti (és esetleg a nemzetek fölötti) alkotmányosság, illetve a globalizáció konfliktusai,
- – az integrációs politikák nem várt irányú, mert a korlátokat jobban hangsúlyozó változásai,
- – a közfeladatok kiterjedésének mértéke és táguló határai a piacgazdaságban,
- – a környezeti fenntarthatóság és a részben benne rejtett gazdaságpolitikai érdekviszonyok konfliktusai és meghatározottságai.
Mindezeknek és sok más további konfliktusos kérdésnek a különböző állam- és jogtudományi értelmezései, megközelítései sajátosak, de az adott alapfelvetések komplexitása egyben össze is köti a szakmai érdeklődőket, kutatókat.
A példaként említett új ellentmondások keresztül kasul szabják a közjogi és részben még a magánjogi tárgyak közötti megszokott határokat. Válaszlehetőségeket együtt is érdemes kutatni ezért. Már csak azért is a tudomány nem elvont, hanem praktikus világában, mert aligha jogszabályi kinyilatkoztatások fogják heurisztikusan megoldani a fölmerült problémákat.
2. A jó hiéna
„Kopogtatnak: Nyitni tessék!/ – Ki az? – kérdik a kis kecskék./Rajta, nyissátok ki, én a/megbízható, jó hiéna.” (Devecseri Gábor: Állatkerti útmutató)
Valaki végzetesen félreérthette a nyugati szakirodalom jó kormányzásról, illetve jó kormányzatról szóló tanulmányait, amikor a terminust a „jó állam” fogalmaként fordította le. Hiszen nem annyira a viselkedésről, még kevésbé az önképről van szó.
a) Az állam a közösségeké, miképpen a közszektornak minden más formációja is az övék. A közjognak éppen ezen az alapon témája a közhatalmi megnyilvánulások sora, közte a jogalkotás és a formális közjogi aktusok. Tehát nem fordítva: nem az állam kénye-kedve, tárgya, akarata a jog valósága.
Ilyesmit csak a marxizmus-leninizmus állított. „Jogotok csupán osztályotok törvényre emelt akarata” – írták a Kommunista Kiáltványban majd 170 éve. Viszont mai értelmezésben a jogtudománynak igenis tárgya a törvényerőre emelt akarat minőségének a vizsgálata. Már csak ezért sem jó, ha az állam magának vindikálja a jogot a saját törvényre emelt akarata autentikus értelmezéséhez.
b) Fölmerülhet egy olyan érv is, hogy manapság a kormányzat szerepei kiterjedtebbek, mint a neoliberalizmus modelljében, ezért megalapozott az állam kizárólagosságait jobban biztosítani.
A közszektor-szerepek valóban változás alatt állnak. Az előző alcím alatt fölvetett új problémák, melyek a közjog egészére hatnak, éppen erre utalnak. De az is látszik talán már megfogalmazásuk módjából, hogy az állami megoldás mindnél csak egy a több közül, ráadásul annak milyensége, minősége rendkívül sokféle a világban. A problémakezelés kizárólagossága iránti kétes elhivatottságnak viszont az általunk említett konfliktusok kezeléshez vajmi kevés a köze, mert azzal már egészen más, hatalmi-politikai kérdésekhez jutunk el. Ha csak annyi nem, hogy persze vannak extrém válaszok, amelyeknek hosszabb távú társadalmi költségeivel, bizony, idővel elkerülhetetlenül szembe kell majd nézni.
Mindebből az következik, hogy az állam ma komplexebb és kihívóbb vizsgálati tárgy, mint a korábbi egy-két évtizedben. A közjoggal szembeni kérdések is összetettebbek. A korábbi paradigmákat együtt és egymás szakterületeire tekintettel érdemes szembesíteni, szükség szerint újragondolni.
Ezzel összefüggésben a magánjogi kapcsolatok alakulására is külön figyelmet kell fordítani. Jelentős szerepe van továbbá a fenti ábra közjog-tudományokon kívüli halmazaira és a velük való összefüggésekre való összpontosításnak.
Végül a kihívásokra való válaszkeresés tartalmai mellett a stílus sem mellékes. Nem mindegy, hogy az államtéma megközelítéseit keressük, vagy a témát annak fontosságára hivatkozással államosítják.
Horváth M. Tamás, DSc., tszv. egyetemi tanár, DE ÁJK; kutatócsoport-vezető, MTA–DE Közszolgáltatási Kutatócsoport
Más szerzők témához kapcsolódó írásai:
Sólyom Péter: A közjog és tudósai
Szilágyi Emese: Centralizációs lépések – az erős állam eszméje
Zoványi Nikolett: Szereptévesztés megtámogatva – Az állam magánjogi szerepkörének anomáliái
A következő hetekben az alábbi bejegyzések várhatók:
- Kísérletezgetünk: önkormányzati feladatfinanszírozás (Péteri Gábor)
- Mennyit ér a közszolgáltatás?A szemétszállítási díjakkal szemben támasztható alkotmányos követelmények (Szilágyi Emese)
Hozzászólások
Kutatócsoport3
sze, 2015/09/30 - 10:31
Permalink
Hozzászólás Horváth M. Tamás Kié a közjog? c. bejegyzéséhez
Tóth Judit hozzászólása Horváth M. Tamás Kié a közjog? c. bejegyzéséhez
Kié a közjog? – tette fel a kérdés Horváth M. Tamás. Azé, aki megműveli, vagy aki kisajátítja? Az első lehetőség visszautal arra az alkotmányos elvre, miszerint tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, sőt tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak (X. cikk (2) bekezdés). Igen ám, de a tudományos nomenklatúra vajon beletartozik-e – az előtte lévő bekezdés szerinti – tudomány szabadságába? Főleg akkor, ha a (3) bekezdésben ennek ellentmondva, az állam a felsőoktatási intézményeknek nem csak a szervezeti rendjét határozhatja meg, de az állami egyetemeket egyenesen gazdaságilag felügyelet alá helyezte, amit a kormány lát el. Ebből az következik, hogy a tudomány szabadságát a parlament közvetlenül, a szervezeti keretek révén, a kormány pedig a pénzcsapok elzárásával, vagyis közvetetten szoríthatja keretek közé, azaz a korlátozás legitim, a tudomány művelői csak azon vitatkozhatnak szabadon, hogy a tudományterületi nomenklatúrák, működési és finanszírozási szabályok a közjót szolgálják-e, vagy inkább a közjavak herdálását. Sőt a felhatalmazás szerintem olyan tág, hogy azt az államtudomány terén tekinthetjük kisajátításnak is, mivel a felsőoktatási támogatások átcsoportosítása hozzájárul nagyban az államtudományok köz/jogról való leválasztásához. Az államtudomány tehát egyszerűen állami, vagyis közszolgálati, a nem-közszolgálati képzésben meg szabadidős tevékenység. Igaz, a jogászképzés kimeneti követelményeit módosító szabályt még nem ismerjük.
Újra visszatérünk a bifurkációhoz? Horváth Pál jogtörténeti írásából (Az egyetemi-jogi művelődésünk fejlődéstörténetéhez, 1980.) megtudhatjuk, hogy az 1874-ben létrehozott bifurkáció a jog-és államtudományok elválasztását szolgálta, és az, a neoabszolutizmus által alkotott tanterv teljes felforgatása nélkül, lehetővé tette az államtudományi és a jogi doktorátus önálló megszerzését. Ez „az állam- és jogtudományok közötti összefüggés megbomlásának veszélyét rejtette magában”, amit nem a kutatás, oktatás színvonalának emelésével, hanem az új alapvizsga és szigorlati rendszer (három jogi és két államtudományi szigorlat) útján akarták megoldani. 1875 előtt sok vita folyt erről, miközben leromlott a jogtudományi ismeretekben a színvonal a jogi képzettséget igénylő pályákon. Az állami szolgálatban lévőkre kiterjesztették ugyan a jogi képzettség megszerzését, de a hiányosságok ettől még megmaradtak. Így a „bifurkáció ezen formája tehát a megoldatlan problémákat átvitte magával a magyar jogi felsőoktatás leg- újabb kori történetébe is”. A budapesti jogi képzésben (Kari Évkönyv, 2000.), a jogtudományi doktorátushoz három szigorlatot kellett letenni, köztük a közjogot, míg az államtudományi végzettség ún. "kis doktorátust" biztosított csak. Az igazságszolgáltatásban elhelyezkedni csupán a jogtudományi doktorátussal lehetett (bírói pályára vonatkozóan így rendelkezett az 1869. évi 4. tc., 1874. évi 24. tc., az ügyvédségről az 1874. évi 34. tc., a közjegyzőkről pedig az 1874. évi 35. tc.). Ugyanakkor az államtudományi doktorátus a közigazgatási fogalmazói karba való bekerülésre jogosított. Persze ez még mindig nem olyan durva beavatkozás a jogi oktatásba, mint a XVIII. században: az 1777-ben kiadott Ratio Educationis elrendelte öt királyi jogakadémia létrehozását Győrben, Zágrábban, Kassán, Nagyszombaton és Nagyváradon. A jogászképzés 1779-től három évessé vált, sőt II. József felemelte négy évre, miközben politikai okokból megszüntette a magyar közjog oktatását.
Úgy tűnt, az állam-és jogtudományok átfogó kezeléséhez 1946-ban visszatérhettünk, mert újra egységes lett az állam- és jogtudományi doktorátus. 1948-ban azonban újabb reform következett, mert a jogi és a közigazgatási képzést elkülönítették, azaz jog-és közigazgatás-tudományi karokat létesítettek, hogy az új ideológiához és a kormányzathoz hű szakembereket képezzenek, a tervutasításos rendszerhez illeszkedve, egyben a régi elitet is lecserélve. Közben felszámolták az alapvizsgákat, s helyette a kollokviumi-szigorlati szisztémát honosították meg, aminek következményeképpen a vizsgák száma megkétszereződött. 1952-ben a doktori szigorlati rendszert is megváltoztatta a kormány, s helyette négytárgyas államvizsgát, valamint szakdolgozat megírását és megvédését rendszeresítette. Aztán a külön közigazgatási és külön jogi képzésnek is vége szakadt. Az ELTE ÁJTK kari jegyzőkönyve tanúsítja, hogy 1954. április 29-én a Dékán kijelentette, „a jogi oktatás keretében a kétféle szak /bifurkáció/ helytelennek bizonyult. Gyakorlati tapasztalatok vezettek arra, hogy a szakosítást szüntessük meg és egységesítsük az államvizsgát”. Mártonffy Károly egyetemi tanár is helyeselte az egységesítést, ő már az elején megjósolta, hogy a szétszakítás és a bifurkáció sokáig nem maradhat fenn. Hajdú Gyula egyetemi tanár egyenesen úgy fogalmazott, hogy ellenvéleménye volt a bifurkációval szemben, amely mesterkélt dolog, és lám, „most össze is dűlt”.
Nagy Zsolt monográfiájában (A jogi oktatás fejlődése és aktuális kérdései, 2007.) rámutat, hogy a kétféle értelemben is szétválasztott képzés (államtudomány/jogtudomány; jogtudomány/közigazgatási képzés) az állami közszolgálati igények erőteljesebb kiszolgálását és a piaci igényekre is reflektáló szabad jogi pályák háttérbe szorítását célozták. Talán ezzel is magyarázható, hogy a szövegkötött jogalkalmazást fenntartó és elméleti jellegű oktatásban az alternatív formák (pl. jogklinikai képzés, perszimuláció, mediációs technikák oktatása) kivételek maradtak. A praktikus ismeretek dominanciája feletti vita 1970-ben a rendőrtiszti főiskola és 1977-ben az államigazgatási főiskola létrehozásával annyiban dőlt el, hogy az államigazgatási utánpótlást egyre jobban rájuk alapozhatták, mert a közjognak csak a legszükségesebb részét tanulták meg. Nem az a baj, hogy az igazgatási szakemberek képzése önállósodott a mára sokféle közösségi és nemzetközi együttműködési igénynek, közszolgáltatási kínálatnak megfelelően, hanem az, hogy a közjog – közpolitika - közmenedzsment halmazából elmosódnak a közös és az önálló felületek határai.
A 1602/2014. (XI.4.) Kormányhatározat arról rendelkezett, hogy az állami humántőke reformjának részeként, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem államtudományi felsőoktatási intézménnyé alakul át. A felsőoktatási törvény ezt szolgáló módosításakor az MTA állásfoglalást adott ki, sürgetve a szakindítási feltételek újrafogalmazását, és az egyenlő bánásmódot követel a képzési követelmények, költségvetési finanszírozás, elhelyezkedési feltételek terén (MTA IX. osztálya állásfoglalása, 2015. június 17.) Az államtudomány felvirágzását segítené az állásfoglalásnak megfelelő államtudományi lehatárolás, persze ha az egyáltalán konszenzussal lehetséges. Már a Pallas Nagylexikon is jelzi, hogy bármilyen szűkre is méretezik az államtudomány fogalmát a konzervatív értelmezéssel, az államra és az államéletre szorítkozó vizsgálati tárgy magában foglalja a jognak, a közgazdaságtannak és a politikatudománynak, sőt a történettudománynak is több elemét, így
1.) az államjogot, ennek ágait: alkotmányjogot és a közigazgatási jogot, benne az általános és a szakigazgatási és eljárási kérdéseket,
2.) a közgazdaságtannak az államgazdasági részét,
3.) az alkotmánytörténet,
4.) a statisztikát,
5.) a pénzügytant,
6.) az állambölcsészetet,
7.) az államtant és
8.) az összehasonlító államtudományt (összehasonlító alkotmányjog, közigazgatási jog).
Ehhez képest az államtudományt kutató, oktató NKE Közjogi Intézete 26 oktatójával az alkotmányjog, a közigazgatási jog, az európai és az összehasonlító közjogot fedi le. Az Állam-és Társadalomismereti intézetének 21 oktatója foglalkozik államelmélettel, politikatudománnyal, társadalomelmélettel, állam-és közigazgatás történettel. A Civilisztikai és Nemzetgazdasági Intézete 15 oktatója közgazdasággal, közpénzügyekkel, sőt magánjoggal. Az e-közigazgatás és informatika egy külön fejlesztő intézet 10 oktatója révén halad előre. Az életpálya és emberi erőforrás oktatását 19 oktató végzi a közszolgálati jogi, a közszolgálati etika és kommunikáció, sőt a humán erőforrás gazdálkodási tanszék keretében. A közszervezési és szakigazgatási intézet pedig 21 oktatóval tanítja elméleti és gyakorlati órákon az önkormányzati, a közigazgatás-szervezési és -fejlesztési, a közpolitikai és az egyes ágazati igazgatási ismereteket. Ez a lista is jól illusztrálja, hogy nehéz lesz kivonni a jogtudományt az államtudományból a Közigazgatás-tudományi Karon. Tovább nehezíti a szétválasztást az Államtudományi Intézet statútuma, amely karközi egységként – három projektvezetőjével és néhány adminisztrátorával – legalább négy egységet és sok projektet vezet:
1.) Az Államreform Központ első eredményei közt szerepel a jó államra vonatkozó indikátorok és a hat kulcsterület definiálása (biztonság és bizalom a kormányzatban; közösségi jóllét, pénzügyi stabilitás és versenyképesség, fenntarthatóság, demokrácia, hatékony közigazgatás). Mint kiderül, a jogállamiság legfeljebb beleolvad az olyan indikátorokba, mint a szociális biztonság, a társadalmi kirekesztés csökkentése, a Boldog Bolygó Indexe, a választási rendszer arányossága, az EBH-hoz beérkezett ügyek száma, az e-közigazgatást használók aránya vagy éppen az elkötelezett igazgatási munkatársak aránya.
2.) A Sérülékeny Erőforrások Tudásközpontja vajon a tudás vagy a források sérülékenységére utal? Itt az ivóvíz, az élelmiszer, a környezetvédelem, a klímaváltozás, a fogyasztás, az energia, a hulladék témában végeznek kutatásokat, a (lakosság) fenntarthatósága érdekében.
3.) Az Integritás Tudásközpont kifejezetten a korrupciós kutatásokat végzik, láthatóan uniós forrásokból.
4.) A Választási Rendszerek Kutatóműhely pedig alaptémaként határozta meg a határon túli választópolgárok választójogát.
Vajon ezekből adódik össze az intézet legfőbb, a jó államra irányuló kutatási tematikája? Igaz, az alaptörvényi kitétel is lakonikus: „Valljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése.” Nyilván ebből eredeztethető a jó állam, amelyhez az államtudomány előbb adhat támpontokat, mint a jogtudomány, hiszen a szabadság csak a legutolsó ebben a felsorolásban. Így pedig érthető a közjog kisajátítása is.
Tóth Judit CSc., tszv. egyetemi docens, SZTE ÁJK
Rónay Zoltán
p, 2016/05/20 - 17:51
Permalink
Reflexió és továbbgondolás
Részben az önálló államtudományi doktorátus bevezetésének tervével összefüggésben tette fel a kérdést Horváth M. Tamás: Kié a közjog? Kérdésére adott, az állam közjogi és azon túli vizsgálatával és meghatározhatóságával kapcsolatos dilemmákat is magában foglaló válaszához Tóth Judit fűzött, immár kifejezetten az állam- és jogtudományi oktatás kettéválasztására fokuszáló és azt teljes joggal kritika tárgyává tevő gondolatokat. A közjog és az államtudományok kisajátításának kérdését a napokban megjelent és legjobb tudomásom szerint a jogtudomány művelői részéről visszhang nélkül maradt hír teszi újra aktuálissá, s helyezi egyszersmind új megvilágításba. Nevezetesen, ahogy arról a hvg.hu is beszámolt „Lentner Csaba, az MNB alapítványok kuratóriumi tagja” elmondta, hogy „a gazdaságpolitikához nem elég, hogy mi páran, egyetemi tanszékeken tudjuk, hanem ennek a gondolkodásnak le kell menni minden egyes egyetemre, nem csak privilegizált egyetemre, minden egyes egyetemre, minden egyetemi oktatónak a fejébe. A hallgatók esetében rendelkezniük kell ezzel a tudással. Ehhez pedig könyvek kellenek, új típusú közgazdasági oktatásra van szükség.”[1] Eltekintve e vélekedés politikai felhangjaitól, vagy éppen attól, hogy ez a gondolat mennyiben áll összhangban az Alaptörvény X. cikk (2) bekezdésével, illetve attól, hogy vajon nem következik-e ezen közlésből az alaptörvény megsértése, s ha igen, akkor az maga után von-e törvényességi eljárást,[2] érdemes a kijelentést tágabb kontextusba helyezni. Ez pedig az állam- és jogtudományi képzés és általában a felsőoktatás és az állam viszonya. Joggal merül fel a kérdés, hogy ha az MNB alapítványainak célja a kormány gazdaságpolitikája helyességét hirdető tanok, tankönyvek, végső soron oktatók biztosítása, akkor megáll-e itt a folyamat, vagy ez az elvárás megjelenik az államtudományi és a jogi képzésben is. Kétségtelen, hogy a napokban sokszor elhangzott, hogy a kormány kényesen ügyel a jegybank függetlenségére, most azonban nem csupán a kormányzat, hanem általában az állam beavatkozásáról beszélünk, az pedig nem vita tárgya, hogy az MNB az állami intézményrendszernek része (vö: Alaptörvény 41. cikk).
Az állam és a tudomány viszonyát az alaptörvény világosan elhatárolja, amikor a X. cikk kimondja, hogy egyrészt biztosított a tudományos kutatás – és törvényi keretek között – a tanítás szabadsága, másrészt a tudományos igazság kérdésében a döntésből az államot kizárja, s ezzel a tudományos kutatások értékelését a tudomány művelőinek privilégiumává teszi, egyúttal a törvényi szabályozást a felsőoktatás tekintetében a szervezeti – és állami intézmények esetében a gazdálkodási – rend tekintetében engedi meg (előbbi esetben keretjelleggel), valamint a Kormányra bízza utóbbiak gazdálkodásának felügyeletét. A felsőoktatási intézmények autonómiájának kérdése, annak terjedelme nem ennek a hozzászólásnak a tárgya, és azt Tóth Judit részben érintette is. Azonban az alaptörvényi korlátok említése nélkülözhetetlen, hiszen egy jogállamban az állam terjeszkedésének szilárd határait jelentik. Azonban e „betonfalon” több kapu is nyitva áll, amelyen az állam könnyedén behatol az elvileg alaptörvényi szinten védett tudományos és (felső)oktatási autonómia területére.
A legegyszerűbb lehetőséget a felsőoktatási törvényi szabályozása kínálja, amely az állami felsőoktatási intézmények fenntartói jogait az ágazatirányításért egyébként felelős miniszterre bízza.[3] Az ágazatirányítás és a fenntartói joggyakorlás összekeveredése nem csupán a felsőoktatási intézményrendszeren belüli versenyre nézve aggályos,[4] hanem lehetőséget ad az államnak arra is, hogy megkerülve az őt ágazatirányítóként korlátozó Alaptörvényt, fenntartóként avatkozzon be az oktatási és kutatási autonómia területén. A szakirodalomban is kritika tárgya ez a megoldás,[5] a felsőoktatási intézményirányításban tapasztalattal rendelkezőként azonban úgy vélem, szó sincs mulasztásról vagy jogtechnikai hibáról, tudatos szabályozás születetett (megjegyzendő, hogy ebben a korábbi, 2005-ös hagyományokat követve).[6] Fenntartóként, s egyszersmind az állami intézmények rektorai és kancellárjai felett munkáltatói jogot gyakorlóként közvetlen és indirekt lehetőséget is kap az oktatás tartalmának befolyásolására. Minthogy a kancellár közreműködése és a szintén minisztériumi felügyelet alatt működő konzisztórium és egyetértése nélkül az intézményi szenátus nem dönthet a költségvetésről, akár financiális eszközökkel is elérhető, hogy egyes szakok ne, vagy ne az intézményi szándékoknak megfelelően induljanak, vagy akár meghatározott oktatók alkalmazásának, meghatározott irodalom (tananyag) előállításának pénzügyi feltételei ne álljanak rendelkezésre.
Ugyanakkor az állam más módon is megpróbálja kisajátítani a tudományos tevékenységet. Horváth M. Tamás is utal rá, hogy az állam szerepének vizsgálata során „[a] modernebb közelítésű jogászok azonban már nemcsak egy-egy részterület rendelkezéseivel foglalkoznak, hanem szakmailag és módszertanilag egyaránt komplex társadalmi regulációs mechanizmusokban gondolkodnak”, és ha ehhez hozzávesszük, amit Tóth Judit írt, miszerint „az államra és az államéletre szorítkozó vizsgálati tárgy magában foglalja a jognak, a közgazdaságtannak és a politikatudománynak, sőt a történettudománynak is több elemét”, érdemes odafigyelnünk az állam befolyásolási törekvéseire az egyes kapcsolódó részterületeken. Míg az Alaptörvény az állam feladatait e körben arra korlátozza, hogy a működésének hatékonysága, a közszolgáltatások színvonalának emelése, a közügyek jobb átláthatósága és az esélyegyenlőség előmozdítása érdekében törekedjen az új műszaki megoldásoknak és a tudomány eredményeinek az alkalmazására,[7] az állam maga is tudományos tevékenységbe kezd. Ez nyilvánul meg több tudományos, vagy részben tudományos tevékenységet ellátó szervezet megalapításában és működtetésében. Ezek érdekessége, hogy létrehozásuk kormányrendeletben történt, önálló törvényi felhatalmazás híján az eredet jogalkotási jogkörre alapítva, továbbá irányításuk közvetlenül a kormányhoz, ráadásul a kormányzati társadalmi kapcsolatok összehangolásáért felelős miniszterhez tartozó hatáskör. Akár a VERITAS Történetkutató Intézetet,[8] akár a Felsőbbfokú Tanulmányok Intézetét,[9] akár Magyar Nyelvstratégiai Intézetet[10] nézzük, egyértelmű hogy feladatuk tudományos tevékenység végzése. Méghozzá olyané, amelynek ellátására rendelkezésre áll az MTA kutatóhálózata és több felsőoktatási intézmény tudományos potenciálja. Ha ehhez hozzávesszük a Nemzeti Közszolgálati Egyetemet és a keretei között az államtudományi doktorátust eredményező képzés privilegizálását, valamint visszagondolunk az „MNB alapítványok” kapcsán napvilágot látott hírre, jogos a jogtudományok, s különösen a közjog kiszolgáltatottsága miatt érzett aggodalom. Ugyanis bármikor kormánydöntéssel létrehozható egy olyan, szintén miniszteri irányítás alá tartozó költségvetési szerv, amelynek feladat a közjog fejlesztése, az államtudomány jogi megalapozottsáságan tudományos biztosítása. Ilyen megoldások alkalmasak arra, hogy miközben a már meglévő (akadémiai, egyetemi) tudományos eszközrendszert érintetlenül hagyja, vagy legalábbis direkt nem számolja fel, azoknak lényegében konkurenciát teremt, amelyek az előre megfogalmazott elvárásoknak megfelelően kísérelik meg cáfolni a hagyományos tudományos műhelyek eredményeit. Ennek legszembetűnőbb példája a VERITAS intézet számos megnyilatkozása.
Kérdés, hogy miként védhető meg a jogászképzés, általában a felsőoktatás és tágabb körben maga a tudomány, a tudományos tevékenység autonómiája a kormányzat és az állam erőteljes beavatkozási kísérleteivel szemben. Álláspontom szerint erre egyetlen lehetőség kínálkozik, az érintettek, a felsőoktatási és akadémiai intézmények közösségének (oktatók, kutatók, hallgatók) összefogása és egységes, határozott fellépése. Az állam mindig törekedni fog az autonómia területére behatolni, ezért nem célszerű csak saját önmérsékletében bízni.
Rónay Zoltán
doktorandusz, SZTE ÁJK
[1]http://hvg.hu/gazdasag/20160515_Lentner_a_Fidesz_2018as_valasztasokra_va...
[2] Vö: az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény 11. § rendelkezéseivel.
[3] Nftv. 4. § (4) bek.
[4] Az állami és nem állami intézmények közötti versenyt nyilvánvalóan torzíthatja, ha az egyik intézményi kör fenntartója jogosult az ágazatirányításban a versenyfeltételek meghatározására és ezzel az általa fenntartott intézmények előnyben részesítésére.
[5] G. KARÁCSONY GERGELY: A fenntartói jogok alakulása a felsőoktatásban, kitekintéssel a kancellári rendszer által hozott változásokra. Kodifikáció és Közigazgatás, 2014/2. 40., 47. o.
[6] Lásd a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 7. és 115. §.
[7] Alaptörvény XXVI. cikk
[8] A VERITAS Történetkutató Intézet létrehozásáról szóló 373/2013. (X. 25.) Korm. rendelet
[9] A Felsőbbfokú Tanulmányok Intézete létrehozásáról szóló 311/2015. (X. 28.) Korm. rendelet 1. §, 4. §
[10] A Magyar Nyelvstratégiai Intézet létrehozásáról szóló 55/2014. (III. 4.) Korm. rendelet 1. §
Oldalak