Gondolatok a trafik-ügyről

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Gaál Szilvia: A dohánytermékek állami szabályozásának közpénzügyi vetülete. KÖZJAVAK, IV. évfolyam, 2018. 1. (külön)szám, 38-43. o. (DOI 10.21867/KjK/2018.1.6.)

A dohányzás, mint társadalmi jelenség

A dohányzás tömegjelenség. A világon mintegy 1 milliárd férfi és 250 millió nő dohányzik nap, mint nap. A dohánytermékek fogyasztása sokak számára pótcselekvés, vagy a szociális kapcsolatok egyik vele járója, hiszen minél többen dohányoznak egy adott ember körül, annál nagyobb késztetést fog érezni, hogy ő maga is kipróbálja és használja ezeket a káros termékeket.

Az 1. számú ábra[1] mutatja, hogy az Európai Unióban a teljes népességre vetítetten – 2012-es adatok alapján – hányan élnek a mindennapokban a dohánytermékekkel. Az ábrán látható százalékos értékek csak a naponta dohányzók arányát mutatják, így azoknak a számát, akik csak alkalmanként gyújtanak rá a teljesség kedvéért hozzá kell adnunk az ábrázolt értékekhez.

1.ábra: dohányosok száma az Európai Unióban (2012)       

Évente közel 28.000 haláleset írható egyértelműen a dohányzás számlájára, amit az epidemiológusok csak az 1930-as évek TBC járványaihoz tudnak hasonlítani. A GKI Gazdaságkutató által becsült adatok alapján az érintettek 8-10 százaléka, azaz évente több mint 2300 személy a passzív dohányzás miatt veszíti életét!

A dohányzás káros hatásai közismertek, talán nem is találkozhatunk olyan emberrel, aki ne hallott volna legalább egy tájékoztató előadást a dohányzás negatív hatásairól. De ennek ellenére csak kevesen döntenek a dohányfüst-mentes élet mellett. Sajnos nagyon sokaknál már igen korán, a gimnazista évek alatt válik rendszeressé a dohányfogyasztás. És minél inkább igaz az előbbi állítás, annál inkább szem előtt kell tartanunk azt is, hogy a dohányzás függőséget okoz. Lévén pedig, hogy a dohánytermékek meglehetősen drágák, ez a függőség mindenképpen releváns pénzügyi vonatkozásokat is eredményez.

A dohányzás alapjogi vetülete

A dohányzás kérdése kapcsán két alapvető emberi jog feszül egymásnak: egyrészről az egyén önrendelkezési joga, másrészről pedig az egészséges környezethez való jog. A téma teljes feltérképezése érdekében pedig szükséges ezeket részleteiben is megvizsgálni.

Az önrendelkezési jog az emberi méltóságból, mint anyajogból levezethető alapjog, tulajdonképpen annak egyik aspektusaként értelmezendő. Már az Alaptörvény rögzíti, miszerint „Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság.”, valamint azt, hogy „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”

Az önrendelkezési jog alapján minden ember maga döntheti el, hogy hogyan kívánja leélni az életét, milyen döntéseket kíván meghozni – jelen esetben, dohányzik-e vagy sem? Voltaképpen az önrendelkezési jog gyakorlása az egyéni magánszféra kiteljesítését is jelenti.

A magánszféra legfőbb célja, hogy az ember egy olyan minimális (vagy éppen maximális) szabadsággal rendelkezzen az élet meghatározott területén, amelyen mozogva biztosított számára az önkiteljesítés, az önmegvalósítás és az önrendelkezés joga. Ezt nevezhetjük a személyiség szabad kibontakoztatásának is. Az egyéni szabad önmeghatározásába és cselekvési szabadságába pedig szükségképpen bele kell értenünk azt is, hogy szabad eldöntheti, hogy milyen – jelen esetben dohánytartalmú – termékeket kíván fogyasztani.

Másrészről viszont figyelemmel kell lennünk a dohányzás kapcsán az egészséges környezethez való jogra is, elsődlegesen a nemdohányzók védelme érdekében. Hiszen annak ellenére, ha valaki maga nem dohányzik, a környezete igen könnyen és sajnos igen gyakran passzív dohányossá teheti és teszi is.

Passzív dohányzás alatt a nem dohányzók dohányfüstnek, a dohányzás égéstermékeinek való zárt helyiségben történő, akaratuktól független kitételét értjük. Zárt helyiségben a dohányfüst két forrásból kerül a környezetbe: részint az ott szívott cigaretta, szivar, pipa dohányos által be nem szívott, így közvetlenül környezetbe kerülő füstjéből (az ún. mellékfüstáramból), másrészt a dohányos által beszívott, majd kilélegzett fő füstáramból. Ezek természetesen a helyiség levegőjében felhígulnak, így az ott tartózkodó nem dohányosok dohányfüstnek való kitettsége lényegesen kisebb és bizonyos mértékig minőségében is különbözik az aktív dohányosok esetében fennforgó kitettségtől.

Így akarva akaratlanul is elszenvedi a dohányzás káros hatásait, amelyek egyesek szerint a passzív dohányzás esetében még károsabbak, mint az aktív dohányosoknál.

„Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. –deklarálja az Alaptörvény. Védendő tehát az egyén egészséges környezete. Az egészséges környezethez való jog sajátos helyet foglal el, mivel nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat, hanem az élethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalának része, amely az emberi élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelességet külön alkotmányos „jogként” nevesíti.

De vajon ez milyen kötelezettséget ró az államra? Értékelhetjük-e a Nemzeti Dohányboltok bevezetését és a piacon bekövetkezett és folyamatosan bekövetkező változásokat akként, hogy ezáltal kívánja az állam védeni az egészséges környezethez való jogot? Vagy valójában – oly sokak véleményével egyezően – a változások lényegét azok gazdasági és centralizációs hatásában kell megragadni?

A dohányzás pénzügyi jogi vetülete

Mivel a dohányzás oly sokakat érintő, igen komoly függőséget okozó kényszercselekvés –figyelemmel a magas cigaretta-árakra –, a dohányzás hatalmas piacot tudhat a magáénak. Tény, hogy a dohánypiac nagy forgalmával kapcsolatos jövedéki adó és az áfa jelentős tételeket jelentenek a költségvetés bevételi oldalán. Számokban kifejezve például  a 2016-os költségvetési évben a jövedékiadó-bevételek mintegy 28,4%-a a dohánytermékek után keletkezett. Pénzügyi jogi szempontból tehát pozitívnak is értékelhető a jelenség.

Az idei év változása, hogy április hónaptól megszűnt a korábbi adójegyes rendszer, és immár csak zárjegy kerül a cigarettás dobozokra. Gyökeres változást jelent továbbá a jövedéki adóról szóló 2016. évi LXVIII. törvény szintén áprilisi azon módosulása, miszerint a dohánytermékek ára hetente két alkalommal is változhat, az aktualitások ezzel kapcsolatban a NAV honlapján folyamatosan elérhetőek. Absztrahálva tehát, újabb fordulat figyelhető meg e téren az állami szerepvállalás körében, hiszen a piac farkastörvényei helyett az állam határozza meg ezentúl a dohánytermékek kiskereskedelmi árát.

A dohánypiac tehát hatalmas forgalmat jelent, függetlenül attól, hogy korlátozott, kik jogosultak a dohánytermékek árusítására. A kereskedelem virágzásán túl magas költségvetési bevételt is jelent a termékeket terhelő forgalmi adón keresztül. Azzal tehát, hogy dohánytermékeket fogyasztunk, növeljük a költségvetés bevételeit is.

Ugyanakkor azt sem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a dohányzás okozta egészségügyi problémákban szenvedők kezelése jelentősen megterheli az egészségügyi ellátásokra fordított TB-kiadásokat, ily módon tehát végső soron az egész társadalom számára jelent megterhelést a dohányzás problémája.

Szigorítások EU-s szinten

Néhány évvel ezelőtt már az Európai Unióban is elkezdett kialakulni egy inkább dohányellenes szabályozási közeg. Ennek a legékesebb példája a 2014-es dohányzás elleni irányelv. A másodlagos jogforrás kifejezetten a dohánytermékek – ideértve az elektromos cigarettákat is – összetétele meghatározásának szigorítását tűzte ki célul. Az Unió a jogharmonizációs eszköz igénybevételekor, az irányelv első bekezdéseiben implicite az egészséget jelöli meg védendő értékként, amikor így szól:

„Az uniós szintű jogalkotási fellépés a WHO 2003. májusi Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményének a végrehajtásához is szükséges, amelynek rendelkezései az Unióra és tagállamaira nézve kötelezőek. A keretegyezménynek a dohánytermékek összetételének szabályozására, a dohánytermékek adatai nyilvánosságra hozatalának szabályozására, a dohánytermékek csomagolására és címkézésére, a reklámozásra és a dohánytermékek tiltott kereskedelmére vonatkozó rendelkezései különösen relevánsak. A keretegyezmény részes felei, így az Unió és tagállamai, a keretegyezmény végrehajtására vonatkozó iránymutatásokat különböző konferenciák során konszenzussal fogadták el.”

Az irányelv alapján néhány jelentős változás került be a jogrendszerbe. Ilyen például az ízesített cigaretták tilalma, a határon átívelő távkereskedelem tilalma, szigorúbb biztonsági előírások és a szabályozás kiterjesztése az elektromos cigarettákra is.

Az irányelv implementálásnak határideje 2016. május 20. napja volt. Érdekes, hogy mindösszesen 11 tagállam tett határidőben eleget az átültetési kötelezettségének. Magyarország élen járt ezen a téren. Már ekkor nyilvánvaló volt, hogy a hazai jogpolitikai célokkal az irányelv értékrendje és üzenete összhangban áll.

Tizenkét évvel az előző irányelv hatályba lépése után évente még mindig körülbelül 700 ezer elhalálozást hoztak összefüggésbe a dohányzással. Az EU15-ben (régi tagállamok) 2002-ben még a lakosság 40 százaléka gyújtott rá. 2012-re az EU27-ek szintjén az arányuk 28 százalékra csökkent.

A jogszerű trafik-tevékenység feltételei

Néhány évvel ezelőtt gyökeres változások mentek végbe a trafikok engedélyezése és üzemeltetése terén. A jogalkotó olyan szabályozási rendszert[2] alakított ki a korai 2010-es években, amelynek eredményeként a dohány-kiskereskedelem mint jog ezt követően csak koncesszió útján vált elnyerhetővé. 2013. július 1-jét követően a dohánytermékek kiskereskedelme hazánkban kizárólagosan a Magyar Állam hatáskörébe utalt tevékenységgé vált, amelyet a fent említett rendelkezéseknek megfelelően kötött koncessziós szerződések alapján határozott időre engedhet át az arra jogosultnak. A szabályszerű trafik-működtetéshez immár nyilvános koncessziós pályázat eredményeként megkötött koncessziós szerződésben biztosított jogosultság és dohány-kiskereskedelmi vámhatósági engedély is szükséges.

Érdekes korlátozásokat tartalmaz az Fdtv. a koncesszió elnyerésére.[3] A törvény szempontként értékeli az adott település lélekszámát annak meghatározása során, hogy hány fő lehet ott jogosult a koncessziós tevékenység végzésére. E megkötés azonban nem feltétlenül szükséges, ugyanis a szabad piac farkastörvényei úgysem engednék hosszú távon, hogy egy kisebb településein túl sok dohánybolt üzemeljen, hiszen a kicsiny vásárlóerő egyébként sem lenne képes eltartani azokat.

Nem elhanyagolható az sem, hogy pusztán a koncesszió elnyerése még nem elég, további feltételek szükségesek a tevékenység megkezdéséhez. Ezek között szerepel példának okáért:

• elnyert koncessziónként erkölcsi bizonyítvány igénylése, amelynek kiállítási ideje a kihirdetés utánra esik,
• NAV nemleges igazolásának igénylése,
• önkormányzati „0”-s adóigazolás kikérése koncessziónként,
• vagyonbiztosítás megkötése trafikonként,
• szükséges felújítások, átalakítások elvégzése (kőműves, burkoló, gépészet, fűtés, villanyszerelés, festés-mázolás, lakatos munkák, stb.),
• vagyonvédelmi szolgáltatási szerződés (távfelügyelet, kivonuló szolgálat) kötése,
• informatikai csomag, számítógép, készletkezelő, nyilvántartó program kiválasztása, beszerzése,
• pénztárgép kiválasztása, beszerzése,
• kötelező külső elemek beszerzése.

Csak ezek – és ehhez hasonló további cselekmények – elvégzése után következhet a szerződés tényleges aláírása. Ehhez szükséges a nyertes pályázó és a koncessziós társaságot jegyző képviselő jelenléte. A tevékenységre vonatkozó további részletes szabályokat a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységhez kapcsolódó engedélyezési eljárás egyes szabályairól szóló 181/2013. (VI. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.A dohányboltokról

A korábban taglalt feltételek mellett nyitható tehát dohánybolt. Dohánybolt a hatályos szabályozás alapján tehát az a nem mozgó (és részekre bontás nélkül nem is mozgatható), más üzlettől elkülönült, önálló üzlethelyiség, amelyben kizárólag jogszabály által  meghatározott termék forgalmazható, és amely üzlethelyiség külső felületére tekintve dohánytermék nem látható, csak az üzlethelyiségbe belépve. Az üzlethelyiség minimális alapterületére vonatkozóan nincsen konkrét szabályozás.

 A dohánybolt más üzlettől elkülönült önálló üzlethelyiségnek minősül, ha az más üzlettől funkcionálisan önállóan működtethető, illetve ha annak bejárata csak más üzlethelyiségbe való belépéstől teljesen függetlenül,  kültérről („szabad ég alól”) közelíthető meg.

Nem elkülönült üzlethelyiség azonban az olyan bevásárló-központbeli üzlethelyiség, amely csak a bevásárlóközpont bejáratain át megközelíthető „sétáló” utcájáról érhető el, ha a bevásárlóközpont ezen sétáló utcája a bevásárlóközpont rendes nyitvatartási idején  kívül a vásárlók elől el van zárva. Nem teljesülnek az önálló üzlethelyiség feltételei akkor sem, ha a helyiség nem korlátozásmentes, ha a dohánybolt bejárata kapualjból közelíthető meg és a kapu nem állandóan nyitott. Az sem megfelelő ebből a szempontból ha egy, már meglévő bármilyen kereskedelmi egység jelenlegi bejáratát úgy alakítják át, hogy abban belülről egy “előteret” nyitnak, amelyből aztán a már meglévő bármilyen üzlet és az üzemeltetni kívánt dohánybolt külön-külön bejárattal válna megközelíthetővé – kivéve, ha ezen előtér 0-24 órán keresztül (ünnepnapokon is) nyitott és bárki számára megközelíthető.

A Nemzeti Dohányboltok egységes arculatának megvalósítása elengedhetetlen már a dohány árusításának megkezdéséhez is. Erre vonatkozóan egy igen részletes szabályozás ad eligazítást a koncesszió jogosultjainak. A 2013. május 14-én kelt Tájékoztató a Nemzeti Dohánybolt nyitásához és üzemeltetéséhez külön kezeli a trafikok külső és belső megjelenését. Az alapvető különbség az, hogy a külső arculatra vonatkozóan kötelező, míg a belső kialakításra csak ajánlás jellegű szabályokat tartalmaz.

A kötelező szabályok köre kiterjed gyakorlatilag mindenre, ami a trafik külső megjelenéséhez tartozó elem. Ennek megfelelően van tehát pontosan rögzítve, hogy a bolt külső felületén, illetve annak kirakatában nem szerepelhet semmilyen a dohányzást reklámozó, bemutató ábra, illetve tilos a dohányzást kiegészítő termékek (pl. cigarettatárca, öngyújtó) szemléltetése is. A cégérre és a cégtáblára pedig a grafikai megjelenés konkrét adatai is előre meghatározottak, így kötött annak a mérete, a felirat betűtípusa és betűmérete, illetve a bármilyen módon megjelenő színek RGB-kódja is kötelező jelleggel adottak. A táblák méreteivel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a fővárosi és a vidéki trafikok esetében eltérő megoldások elfogadhatóak a Tájékoztató szerint. Ez pedig talán éppen az egységes megjelenés elérését akadályozza. 

Az arculattal kapcsolatban azonban már mostanra is számos probléma merült fel. Elsősorban amiatt, hogy a trafikok kirakata csak átlátszatlan üvegfelületből készülhetnek. Ez a megoldás elsődlegesen azt a célt szolgálja, hogy a nem dohányzók, és főként a fiatalok ne szembesüljenek a trafikokban történő árusítással, de sajnos éppen emiatt egyre több Dohánybolt esett rablás áldozatává, akár fényes nappal is.

Az egységes csomagolásról

Az eljövendő változások közül a legjelentősebb a dohánytermékek egységes csomagolásának bevezetése. Az egységes csomagolás alapvetően egy keresletcsökkentő intézkedési eszköz, hiszen a dohánytermékek vonzerejét célozza csökkenteni akként, hogy megakadályozza azok promóciós termékként történő alkalmazását. Az egységes csomagolások kizárólag szabvány színekkel és betűtípussal megjelenített márkaneveket ábrázolhatnak, a logók, márka imázs vagy promóciós információk alkalmazását pedig korlátozzák vagy meg is tiltják.

E körben ismét szót kell ejteni a WHO-ról, hiszen a WHO FCTC 11. és 13. cikkeihez tartozó irányelvek javasolják a Részes Felek számára, hogy fontolják meg az egységes csomagolások bevezetését.

Magyarország ezen a téren is élen jár. Bár a WHO csak ajánlásként fogalmazta meg az egységes csomagolások bevezetését, hazánk már be is építette azt a belső jogba. 2016. augusztus 20-án hatályba lépett a 39/2013. (II. 14.) Korm. rendelet módosítása, amely a dohánytermékek csomagolását szabályozza. A módosítás értelmében cigaretta- és cigarettadohány-termékek csak egységes csomagolásban kerülhetnek piacra. A szabályozás méltányos jellegéről tanúskodik, hogy a már forgalomban lévő márkák 2019. május 20. napjáig mentességet kaptak, így a már legyártott és raktáron lévő termékek csomagolása nem igényel kicserélést.

Az állami szerepvállalásról

A szabályozás és főként a hatályos szabályozás kialakulásának fejlődése igencsak beszédes az állam szerepvállalásáról a dohányzás terén. Ahogy már az Fdtv. preambuluma is megfogalmazza, a jogalkotó alapvető célja visszaszorítani a dohányzást, különösen a fiatalok dohányzását. Már önmagában ez a célkitűzés is arról a felismerésről tesz tanúbizonyságot, hogy a dohányzás rendszerint már fiatalkorban kialakuló szenvedélybetegség.

A korábban kifejtettekből is tisztán látszik, hogy a nemzetközi és uniós szabályozás döntően ajánlásokat fogalmazott meg a dohányzás visszaszorításával kapcsolatban. Mivel azonban ezek éppen egybe vágnak az aktuális jogpolitikával, Magyarország az elsők között ültette át az ezekkel konform megoldásokat a belső jogrendszerbe. Visszacsatolva tehát a korábbi alapjogi fejezetre, úgy tűnik, hogy az állam inkább az egészséges környezethez való jogot preferálja és igyekszik ezen a téren az egyén önrendelkezési jogát az ennek megfelelő arányban, ennek alárendelten a szükséges mértékben korlátozni.

Gaál Szilvia, joghallgató DE-ÁJK