Félreértett hatáskörök... avagy nemzetközi jog-e a kvóta-határozat?

Bartha Ildikó

A migrációs válság igen erősen próbára teszi az európai egység tartópilléreit. Az integráció történetében talán soha ilyen intenzitással nem merült fel az EU tagállamoktól elvárható szolidaritás kérdése, illetve, hogy ki és mennyiben felelős a kapcsolódó feladatok ellátásáért. És persze nem csupán a "feladatok tologatásáról" van szó. A migrációs válság európai szinten kínált megoldásaival szembeni ellenállás hatalmi, politikai érdekek érvényesítésének is az eszköze. Éppen ezért az Unió egy-egy lépésére meglehetősen extrém tagállami válaszok születhetnek. Ennek egyik példája az összefoglalóban tárgyalt kvótareferendum is.

A február 24-i népszavazási kezdeményezéshez számos tisztázatlan kérdés kapcsolódik (az sem volt teljesen egyértelmű, hogy mely határozatra vonatkozik pontosan a kezdeményezés, illetve az összefüggések a szeptemberi kvóta-határozattal és annak EU Bíróság előtti megtámadásával), amelyeket azóta is folyamatos vita tárgyát képezik a sajtóban, különböző fórumokon. Ezek egyike a hatáskör-megosztási szabályok, illetve a belső jog - uniós jog - nemzetközi jog hármas viszonyának értelmezésére a kezdeményező részéről, amelyre a felülvizsgálati kérelem is felhívja a figyelmet. E kérdéshez fűznék néhány gondolatot.

A népszavazási kezdeményezés jogszerűségét védő álláspontok szerint az uniós jogi normák az Alaptörvény 8. cikke értelmében nem tekinthetők nemzetközi kötelezettségvállalásnak. Az Alaptörvény ugyanis külön kezeli e két kategóriát - "„E” cikkelye szabályozza az uniós joghoz, míg a „Q” a nemzetközihez való viszonyt", - az Alkotmánybíróság korábbi határozatai pedig szintén elhatárolják az uniós jogot a nemzetközi jogtól.

Való igaz, a magyar AB konzekvensen megkülönbözteti a két jogrendet. Fontos viszont tisztáznunk, hogy e döntések milyen kontextusban állítják ezt, illetve mennyiben tekinthetjük megalapozottnak az AB érvelését.

Először is, maga az "E" cikk (azaz a "csatlakozási klauzula", korábban Alkotmány 2/A §) is nemzetközi jogi kötelezettségvállalásként írja le azt a hatáskör-átruházási folyamatot, amelynek eredményeként az uniós jogi normák kötelezik az országot:  "Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján  [...] az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja."

Másrészt, a nemzetközi jog - uniós jog viszony értelmezése során eltérő szempontok kapnak hangsúlyt attól függően, hogy milyen összefüggésben kérdezünk rá a két jogrend kapcsolatára. Több esetben az AB hatáskörének megállapítása érdekében volt erre szükség. Az Alaptörvény Q cikke (korábban az Alkotmány 7§. (1) bekezdése) és az Abtv. - ugyanis egyértelműen megalapozza az AB hatáskörét a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának vizsgálatára, míg sem a csatlakozási klauzula, sem az Abtv. nem ennyire egyértelmű a hazai jogszabályok uniós jogi megfelelősségének alkotmánybírósági kontrolja tekintetében.  Ezen ügyeknél tehát a hatáskörének hiányát indokolta az AB a két jogrendszer megkülönböztetésével: "az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések [...]", hanem "közösségi jogként a belső jog részei" (72/2006 (XII. 15.) AB határozat; hasonlóképpen: 1053/E/2005. AB határozat).

Az elhatárolás valóban indokolt, amennyiben az európai jog belső (tagállami) jogi érvényesülésére fókuszálunk és innen nézve minősítjük azt a nemzetközi jogtól eltérő, "sui generis" jogrendnek. Az uniós jog közvetlen alkalmazhatóságát, elsőbbségét hangsúlyozó (a 1053/E/2005. AB határozathoz fűzött) párhuzamos indoklás szerint: " Szerződési eredetük dacára az európajog [...] normái sokkal közelebb állnak a belső joghoz, mint a nemzetközi joghoz [...]". Ugyanakkor az Alkotmánybíróság sem tagadta meg - a két jogrend kategorikus megkülönböztetése ellenére sem - az uniós jog nemzetközi jogi gyökereit (sőt, kifejezetten jól láttatja a kapcsolatot a Lisszaboni Szerződés megerősítésről szóló határozat). Az Európai Bíróság egyik korai ismert döntése pedig egyértelművé teszi, hogy az uniós jog nem minőségileg más, hanem több, mint egy nemzetközi szerződés, mivel nem csak a tagállamokat kötelezi kölcsönösen, hanem az Unió jogalanyai számára is közvetlenül keletkeztet jogokat és kötelezettségeket. De ettől még az uniós alapító szerződések és módosító szerződések nemzetközi szerződések maradnak, az ezek alapján alkotott másodlagos jog pedig - mint a vitatott kvóta-határozat is - része, egyfajta "eredménye" a tagállam nemzetközi kötelezettségvállalásának. Tekinthetik a tagállamok az uniós jogot a belső jog részének (sőt kötelesek is erre!) - de nem sajátíthatják ki az érvényességére vonatkozó döntési kompetenciát.

Az uniós jog nemzetközi jogi eredetének figyelembe vétele igen fontos, amikor az Alaptörvény 8. (2) d) szakaszában (korábban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában) foglalt rendelkezést értelmezzük. E szabály tulajdonképpen azt zárja ki, hogy az Országgyűlést egy népszavazás eredménye utólag olyan kötelezettséggel terheljen, amely ellentmond az állam által korábban, a nemzetközi jog szabályait betartva, más nemzetközi jogi alanyok felé érvényesen vállalt kötelezettségnek. Innen nézve egy uniós jogi határozat - függetlenül attól, hogy milyen módon válik a belső jog részévé - nemzetközi jogi kötelezettségként jelenik meg más tagállamokkal (illetve azok állampolgáraival) való viszonyban. A többi szerződő fél tehát számon kérheti Magyarországtól, ha nemzetközi szerződésben foglalt vállalását (amelyet jelen esetben a határozat közvetít számára) utólag nem teljesíti - akár népszavazás eredménye az erről szóló döntés, akár nem. Ha nem így lenne, akkor értelmetlenné válna az államok nemzetközi együttélésének szabályozása. Erre a logikára építve, gyakorlatilag bármikor törvényt hozhatnánk utólag arról, hogy inkább mégsem tartjuk be korábban kötött nemzetközi szerződésünket. Éppen ezért vitatható azon AB határozatok (pl: 1090/H/2006. AB hat.) megalapozottsága is, amelyek pusztán az EU jog - nemzetközi jog fent idézett megkülönböztetését hivatkozva elutasítják, hogy az uniós jogi kötelezettségvállalások a 8. (2) d) pont alapján népszavazási tiltott tárgykörbe tartoznak. Meggyőzőbb ebben az összefüggésben a Kúria érvelése: "Dacára annak, hogy a Csatlakozási Szerződés hatályba lépésétől kezdődően szükségképpen módosította az Európai Unió alapító szerződéseit [...] és ezzel uniós jogként a belső jog részévé vált, mégsem lehet eltekinteni annak nemzetközi szerződéses formájától."

Az uniós és a nemzetközi jog viszonyának meghatározása tehát nem "tudható le" egyszerűen azzal, hogy az Alaptörvény két külön rendelkezése vonatkozik rájuk, illetve az AB határozatokból kiragadott egyetlen mondat idézésével. Láthatjuk, hogy a kérdés ennél jóval összetettebb. Meghatározott jogi helyzetekben - és ilyen az Unió Tanácsa által elfogadott kvóta-határozatról szóló népszavazás kérdése  is - nem tekinthetünk el az uniós jog nemzetközi jogi gyökereitől.

Más a helyzet természetesen akkor, ha az Unió intézményei túllépik a tagállamok által rájuk ruházott hatásköreiket, hiszen ebben az esetben már "nem azt kapják vissza" másodlagos jogforrási formában, amit eredetileg a szuverenitás-átruházással vállaltak. A hatáskör-gyakorlás jogszerűségéről viszont ez esetben sem a "nép" jogosult dönteni, hanem az Európai Unió Bírósága (mint tudjuk, a magyar kormány ezt az utat is igénybe vette, bár meg kell jegyeznünk, a hatáskör-túllépésre vonatkozó érvek szintén vitathatók, a megsemmisítési kereset törvénybe iktatása pedig különösen abszurd megoldás).

A kvótareferendum azonban nem csak a nemzetközi jog - uniós jog téves megkülönböztetésén alapuló koncepció miatt tekinthető jogellenesnek, hanem amiatt is, mert a kezdeményezés nyilvánvalóan ellentétes olyan általános uniós elvekkel, mint a lojalitás vagy az EU-jog elsőbbségének elve. Az előbbi értelmében az alapító szerződések megkötésével, illetve a csatlakozással vállalták a tagállamok, hogy "...segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását." (EUSz 4. cikk (3) bek.). A magyar kormány kezdeményezése - az EU Bíróság ítélkezési gyakorlatának ismeretében - egyértelműen sérti e követelményt. A fent említett, korábbi népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos AB határozatról már korábban megfogalmazódott az a jogirodalmi álláspont, hogy ellentmond az EU bíróság ítélkezési gyakorlatának és sérti a lojalitás elvét (Fazekas Flóra PhD értekezése, 328. o.).

A lojalitási klauzula szellemével való ütközést talán még inkább kiemelik a referendum megszületését kísérő, párhuzamosan futó események (a vasárnapi nyitva tartásról szóló népszavazási kezdeményezés körülményei; a népszavazást érintő, február 23-i alkotmánymódosítási javaslat, a miniszterelnök március 15-i ünnepi beszéde)  - bár ez már nem jogi kérdés...

Várjuk a Kúria döntését.