A dohánykereskedelem monopolizálása hazánkban

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Szőnyi Márton – Balogh László – Szemán Ádám: A dohánykereskedelem monopolizálása hazánkban. KÖZJAVAK, IV. évfolyam, 2018. 4. szám, 29-37. o. (DOI 10.21867/KjK/2018.4.5.)

Bár a dohánykereskedelem monopolizálása hazánkban néhány éve vélhetőleg révbe ért, mai napig aktualitással rendelkezik, a társadalom továbbra is megosztóan vélekedik róla. Jelen írásunkban a monopolizálás történeti áttekintésétől, a hatályos szabályozás bemutatásáig, a közösségi szabályozáson keresztül kívánjuk a témát körbejárni. Arra keressük a választ, hogy milyen érvek és indokok szólnak a dohánykereskedelem államosítása mellett, másrészt hogyan változott meg a hazai dohánypiac, s a környező országokban milyen megoldásokkal találkozhatunk.

A dohánykereskedelem, mint monopólium megjelenése

Mint ismeretes, a dohány őshazája Amerika. Magyarországon régóta jelen van, egyes források szerint I. Ferdinánd és Miksa királyok uralkodása alatt ismerték meg a katonák az akkoriban az ország területén táborozó spanyol segédcsapatok révén. Azonban létezik egy másik megközelítés is, miszerint a dohány kifejezés a török „duhan” elnevezésre vezethető vissza, ami a török hódoltság területén terjedt el, s ebből az következhet, hogy török közvetítéssel érkezett hazánkba.[1]
A Habsburg császári udvar az egyedáruságot 1702-ben vezette be, de a monopólium ekkor még csak a kereskedelemre vonatkozott. Ezt az udvar főként örmény és görög kereskedőknek adta bérbe. Ekkoriban a dohánytermesztés nem volt szigorúan szabályozva, csupán annyi teendője volt a termesztőnek, hogy a dohánylevelet az állami kincstárnak be kellett szolgáltatnia. A dohánytermesztés növekedését jól mutatja, hogy ekkor a 63 vármegyéből 18-ban foglalkoztak termesztéssel, a magyar dohány pedig ismert és keresett áruvá vált. A dohánykereskedelem bérbeadását olasz minta alapján alakították ki, amelynek megnevezésére a német „appalt” szó szolgált, amely az olasz „appalto” szóból ered. Az appalto gyakorlatilag a monopóliumi rendszert jelölte, vagyis a dohánykereskedelemre, annak behozatalára és termesztésére vonatkozó kizárólagos jogot.[2]

A dohányjövedék

A jövedék kifejezés az osztrák–német gefall kifejezés fordítása. Viszont tágabb értelemben nemcsak a dohányt, hanem az összes egyedáruságot, beszedett vámot és fogyasztási adót is jelentette.[3] Tehát az állam bizonyos áruk termelését, forgalmát, árusítását magának tartja fenn, a versenyt kirekeszti, megszabja az árakat, s ebből bevételt szerez a kincstár számára. Két fajtáját különböztetjük meg, egyfelől beszélhetünk pénzügyi célú jövedékről, azaz bevételszerzési jövedékek, mint például a szerencsejáték, a dohány, a vám. Másfelől megkülönböztetjük a közgazdasági célú jövedékeket, melyek elsődleges célja az állam közgazdasági érdekeinek érvényesítése. Mára a jövedék szó alapvetően a jövedéki termékek körét fogja át. 2004. május 1-jén lépett hatályba a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény (továbbiakban: Jöt.). A törvény XV. fejezete tartalmazza a dohánygyártmányokra vonatkozó rendelkezéseket.[4]

A rendszerváltást megelőzően négy, állami tulajdonban levő dohánygyár működött: Debrecenben, Pécsen, Egerben és Sátoraljaújhelyen. A dohányipari termékek piacra jutását, értékesítését az állami tulajdonban lévő Hungarotabak nevű cég központilag irányította. A dohánygyárak privatizációja 1992-ben indult meg az egri dohánygyár megnyitásával, mely a Philip Morris tulajdonába került. Tehát a külföldi tőke beáramlása, ahogyan a privatizált területek szinte mindegyikénél, itt is megfigyelhető. Napjainkban egyaránt külföldi és hazai magántulajdonban lévő vállalatok állítanak elő dohányipari termékeket a részben itthon termelt és részben importált dohányból. Ugyanakkor a hazai termelés az elmúlt két évtizedben nagymértékben visszaszorult, nagyjából a felére, ami körülbelül évi 13 milliárd szál cigarettát jelent. Ennek egyik oka, hogy több olyan vállalat is működik jelenleg a piacon, amely korábban főként a termeléssel foglalkozott, viszont mára kizárólag az értékesítésre koncentrál – mivel az előállítási költségek emelkedésével a termelés más országokba helyeződött át. E vállalatok országszerte regionális depókat hoztak létre, amelyek a külföldön előállított dohánytermékek terítésével foglalkoznak az országban.[5]

A 2012-es „trafiktörvény” előtt a nagykereskedelemből, illetve a gyártóktól a dohányáru 42-44 ezer elárusító helyre került. Ebben az időszakban a becslések szerint a dohánytermékek mintegy 80 százalékát az élelmiszerboltokban értékesítették, néhány további százalékot a trafikokban, benzinkutaknál és az olyasfajta árusítóhelyeken, mint a Lapker, vagy a nagyáruházak exkluzív dohánybutikjaiban.

A monopolizáció előtti időszakban az említett kisebb dohányárusító helyek, trafikok, kisboltok jelentős részét nem a tulajdonosa működtette, hanem gyakran a trafik egy több üzletből álló bolt-hálózatnak a része volt, s más volt a bérlő, a működtető és a trafik engedély tulajdonosa.[6]

Fogalmak

A rövid történeti áttekintést és a fogalmi alapvetéseket követően a dohánytermékek kis- és nagykereskedelme monopolizálásának folyamatát mutatjuk be. Az új szabályozás alfája és omegája a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény, amely elfogadását követően komoly indulatokat váltott ki mind a társadalom, mind a piacról kiszoruló szereplők részéről, ugyanis megszüntette a korábbi, liberalizált dohánypiacot. Külön érdekesség a törvény elnevezésének első fordulata, ugyanis valószínűsíthetően – ahogyan azt a gyakorlat is mutatja - nem a fiatalkorúak védelme volt a jogalkotó elsődleges célkitűzése.
Az új szabály az állam kizárólagos hatáskörébe utalta a dohánytermékek kiskereskedelmét, amelyet a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvénnyel összhangban átengedhet. Ezt követően e tevékenység a szerződésekben foglaltaknak megfelelően, dohány-kiskereskedelmi engedély birtokában végezhető.[7] Igen nagy jelentősége van ezen rendelkezésnek, ugyanis a korábban dohány kiskereskedelemmel foglalkozó egyéni vállalkozók, vállalatok koncessziós szerződés, valamint dohánytermék-kiskereskedelmi engedély hiányában nem folytathatták a cégbejegyzésükben foglalt tevékenységet, azt lényegében elvette tőlük az állam.[8] A törvény rendelkezése alapján a dohány-kiskereskedelem ellátását is az állam végzi egy, a tulajdonában lévő, zártkörűen működő nonprofit részvénytársaság útján, amely jelenleg a Nemzeti Dohánykereskedelmi Nonprofit Zrt.
A kereskedelem végzéséhez szükséges a miniszter által kiírt nyilvános pályázat elnyerése, mely kapcsán aggályos, hogy a Ktv.-ben foglaltakhoz képest a pályázatok benyújtására rövidebb határidő is alkalmazható, ennek minimuma 20 nap. A pályázatokat a miniszter bírálja el, ezt követően emlékeztetőt készít, amely tartalmazza többek között a legkedvezőbb pályázat elfogadásának részletes indokait.[9] A kiskereskedelmi tevékenység végzéséhez a szerződés megkötésén felül szükséges a már említett engedély is.[10]
A „trafiktörvény” alapján korlátként említhetjük, hogy egy személlyel egyidejűleg legfeljebb öt koncessziós szerződés lehet hatályban, az egy közigazgatási egységet képező településeken pedig, ahol több jogosultság kerül kiadásra, azoknak legfeljebb a kétharmadát birtokolhatja egy személy. A nyertes pályázó tevékenységét egyéni vállalkozóként, valamint olyan gazdasági társaságként folytathatja, amelynek legalább egy tagja korlátlan felelősséggel rendelkezik. Természetesen a koncessziós tevékenység ellentételezéseként koncessziós díjat szükséges fizetni, amely azonban meglehetősen alacsony a bevételekhez képest.
Komoly problémát jelentett 2013-ban, hogy 1417 településen pályázó hiányában nem nyílhatott dohánybolt, erre a harmadik törvénymódosítás nyújtott megoldást, az állam a részvénytársaság, vagy általa kijelölt jogosult útján is elláthatja ezen tevékenységet.[11] Erősen megkérdőjeleződött tehát a merőben új dohánykereskedelmi szabályozás hatékonysága, tovább borzolva az amúgy sem teljesen pozitív közvéleményt.

Általánosan megállapítható, hogy a korábban dohány-kiskereskedelemmel foglalkozók elenyésző hányada nyerte el a koncessziót, az 5400 nyertesből mindössze 800 fő foglalkozott korábban is ilyen jellegű kereskedelemmel, ahogyan azt egy felmérés megállapította.[12] Megalapozott tehát az a feltételezés, hogy olyan piaci szereplők nyerték el a koncessziót, akik nem rendelkeznek megfelelő tapasztalattal a területen, rontva a rugalmatlan keresletű dohánytermékek kereskedelmének színvonalát. Jogosan kifogásolták továbbá azt a piacról kiszorított vállalkozások, hogy a koncessziónyertesek igen nagy százaléka a dohánypiac egyik legnagyobb szereplőjéhez, a Continental-csoporthoz köthető, vagy annak terjesztőjéhez, a Tabán Trafik Zrt.-hez - utóbbi cégnek még kiemelt jelentősége lesz tanulmányunkban.[13] Sajnos nem mehetünk el amellett sem szó nélkül, hogy a kormánypárthoz, annak vezetőihez köthető a koncessziónyertesek tekintélyes száma, több településen a polgármester, vagy éppen az országgyűlési képviselő hozzátartozóinak pályázata lett a befutó.
A korábbi kereskedők sérelmeik demonstrálására létrehoztak egy „Trafik-Károsultak” elnevezést viselő Facebook-oldalt, 2013. május 16-ára pedig egy pártoktól független tüntetést szerveztek, céljuk a trafiktörvény hatályon kívül helyezése volt – mint tudjuk – eredménytelenül.
A dohány-kiskereskedelem államosítását követően nem maradt el a nagykereskedelem állami átvétele sem, ugyanis a 2014. évi XCV. törvény beiktatta azt a rendelkezést a trafiktörvénybe, amely szerint az állam látja el a kiskereskedelmet dohánytermékekkel egy gazdasági társaságon keresztül, vagy akivel koncessziós szerződést kötött, valamint előírta, hogy a kiskereskedő szabadforgalomba bocsátott terméket kizárólag a dohány-kiskereskedelmi ellátótól szerezhet be. Ezzel a rendelkezéssel tulajdonképpen feleslegessé váltak, és ellehetetlenült a korábbi nagykereskedők működése, habár formálisan még működhettek, ugyanakkor már nem adhattak el dohánytermékeket a trafikok számára. Tevékenységük mindössze a trafikok számára a megrendeléskor javaslatok nyújtásában manifesztálódott.
Súlyos versenyjogi, uniós, és alkotmányjogi aggályokat vetett fel 2015-ben a 151/2015. (VI.18.) kormányrendelet, amely nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítette a BAT Pécsi Dohánygyár Kft. és a Tabán Trafik Zrt. összefonódását. A kormányrendelet alapján a közérdek, valamint új munkahelyek teremtése, a kiskereskedelem ellátásának megkezdése és az ellátás biztonsága indokolta ezt a minősítést.[14] Megcáfolja ezen indokolást, hogy az újonnan létrejövő cég eredményeképpen több mint ezer fő munkája vált feleslegessé, amely mellett eltörpül a 400 új munkahely.[15] A BAT és a Tabán Trafik egyesülésével jött létre az Országos Dohányboltellátó Korlátolt Felelősségű Társaság, amelynek képviselői pályázat nélkül írhatták alá 2015. június 19-én a dohánynagykereskedelem-koncesszióról szóló szerződést. Az OD-nak a szerződés lejártáig 600 millió forintos koncessziós díjat kell megfizetnie, ez rendkívül alacsony összeg az évi mintegy 3 milliárd forintos adózott eredményhez képest.
Érdekes összefüggés fedezhető fel a trafiktörvényben foglalt megbízható dohánykereskedő szerinti minősítés és a piacról kiszorult korábbi nagykereskedők között. Csak azon vállalkozás nyerheti el e minősítést, amely nem részesült jogsértés miatt korábban 20 millió forintot meghaladó bírságban, a vesztes Philip Morris pedig pontosan ilyen összegű szankcióban részesült 2007-ben. Ezzel szemben, a BAT Hungary, az OD későbbi alapítója jóval magasabb, 300 millió forintos fogyasztóvédelmi bírságban részesült, amelyet megkerültek a közösen létrehozott céggel.
Többek között felveti a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 11. §-ának sérelmét az összefonódás, ezen felül pedig több alkotmányjogi panaszt is benyújtottak a trafiktörvénnyel szemben, valamint pert indítottak az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt az állammal szemben. Az alkotmányjogi panaszok szinte mindegyike arra hivatkozott, hogy az új szabályozás következtében bevételkiesést szenvedtek el, amelyért nem részesültek semmiféle ellentételezésben. Álláspontjuk szerint az Alaptörvény szerinti vállalkozás szabadságát, és a tulajdonjog sérelmét veti fel a trafiktörvény. Az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a panaszosok tevékenysége nem áll az Alkotmány oltalma alatt, a vállalkozás szabadságának sérelme sem állt fenn a testület szerint, ugyanis a „közérdek szolgálata” szerint járt el a jogalkotó, vagyis a fiatalok egészségének védelme érdekében.[16] Az Alkotmánybírósággal ellentétben az EJEB megállapította a tulajdonhoz való jog sérelmét, két ügyben is, a korábbi engedélyt az autonóm tulajdon fogalmába értette.[17]

Szigorítások EU-s szinten

Közösségi szinten néhány évvel ezelőtt egy dohányellenes álláspont kezdett egyre jobban kibontakozni. Ezt támasztja alá a 2014-es dohányzás elleni irányelv.[18] Többek között a dohánytermékek és az elektromos cigaretta összetételének a szigorítását tűzte ki célul a másodlagos jogforrás. Ahogyan fogalmaz: „az uniós szintű jogalkotási fellépés a WHO 2003. májusi Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményének a végrehajtásához is szükséges, amelynek rendelkezései az Unióra és tagállamaira nézve kötelezőek. A keretegyezménynek a dohánytermékek összetételének szabályozására, a dohánytermékek adatai nyilvánosságra hozatalának szabályozására, a dohánytermékek csomagolására és címkézésére, a reklámozásra és a dohánytermékek tiltott kereskedelmére vonatkozó rendelkezései nagy jelentőséggel bírnak. A keretegyezmény részes felei, így az Unió és tagállamai, a keretegyezmény végrehajtására vonatkozó iránymutatásokat különböző konferenciák során konszenzussal fogadták el.”[19]
A tagállamok jogrendszereibe számos változás került be ennek az irányelvnek a meghozatalával. Az irányelv bevezette az ízesített cigaretták, a határon átívelő távkereskedelem tilalmát,  szigorúbb biztonsági előírásokat és a szabályozást kiterjesztette az elektromos cigarettákra is.[20]
Az irányelv implementálását csak 11 tagállam végezte el megfelelő határidőn belül. Elmondható, hogy Magyarország ebben az élen járt, mert az irányelv értékrendje és üzenete könnyen azonosítható volt a hazai politikai retorikával.[21]

Kitekintés: hogyan csinálják a szomszédos országok?

Ausztria

Ausztriában a dohánytermékek kiskereskedelme a szövetségi szint monopóliumának tárgyát képezi. Ez azt foglalja magában, hogy a dohánykereskedelem az állam kizárólagos tulajdonát képező vállalkozás. Szigorú szabályozást állítanak fel, ők döntenek, kiknek van meg a lehetősége a forgalmazásra. Az osztrák dohánymonopólium törvény alapján, Ausztria területén minden dohánybolt területi védelem alatt áll, azaz csak ott nyitható dohánybolt, ahol korábban nem volt megtalálható hasonló jellegű üzlet, a szükség megkívánja, valamint nem hordoz magával kedvezőtlen előjeleket más trafikok jövedelmének tekintetében.
Nyugati szomszédunkban a forgalmazás is szigorú szabályozás alá esik. A trafikok mellett automatákból illetve benzinkutakon és egyes vendéglátó egységekben is lehetőség van dohányterméket vásárolni, bár ezeken a helyeken számolni kell a 10%-al magasabb vételárral. Ennek célja, hogy a trafikok forgalmát növeljék és ösztönözzék a vásárlókat a trafikokban való vásárlásra. Ausztriában legálisan 16 éves kor felett lehet dohányterméket vásárolni, erre az automatákat is felkészítették, az életkor ellenőrzése digitálisan történik a bankkártya, vagy a személyi igazolvány behelyezésével. Ausztria területén körülbelül 8000 trafik található, amelyeknek az ellátását 8 raktár biztosítja. Mint látható, a magyar szabályozáshoz kapcsolódóan számos hasonlóság felmerül.[22]

Ukrajna

Az ukrajnai szabályozás tekintetében a dohánytermékek forgalmazásához engedélyre van szükség, viszont itt enyhébb feltételek teljesülése esetén szerezhető meg. Ukrajnában a jogszabály alapján a dohányáruk importja és exportja állami kézben összpontosul, ezért van engedélyhez kötve az értékesítése. Gazdasági társaság szükséges minden nagykereskedelmi forgalmazáshoz, azonban ehhez a tulajdonosnak kell engedéllyel rendelkeznie. A szükséges engedélyt mindig öt évre állítják ki, viszont ennek az ellenértékét a tulajdonosnak évente kell megfizetnie. Minden olyan gazdasági társaság kiszolgálhatja a kis-, és nagykereskedői, valamint a fogyasztók igényét dohánytermékkel, akik rendelkeznek megfelelő engedéllyel az importra és a nagykereskedelmi folytatáshoz való engedéllyel.[23] A dohánytermékek nagy-, és kiskereskedelme minden gazdasági szervezeti formában végezhető Ukrajnában. Az engedély a kiskereskedelem esetében egy évre szól, ehhez pedig hatósági nyilvántartásba vétel szükséges, a díjat negyedévente szükséges megfizetni. Az engedélyek a kiskereskedők számára egy ponton teszik lehetővé a termékek értékesítését, hasonlóan a magyar szabályozáshoz.[24]

Szlovákia

Szlovákia szabályozása némiképp megengedőbb az előzőekhez képest, s az állam területén bárki értékesíthet dohányterméket, aki rendelkezik iparűzési jogosultsággal. Bár nem ez az egyetlen feltétel, vannak bizonyos további előírások, azonban ezek mindenhol hasonló értelmezés alá esnek, ilyenek a csomagolás és a forgalomba hozható kiszerelések. Megvan a lehetősége minden cégnek, aki az iparűzési engedélyt beszerzi, az előállításra, forgalmazásra. Nem találhatunk szabályozást, korlátozást azzal kapcsolatban sem, hogy hol lehet árusítani, csupán egyes nevesített helyek képeznek ezek alól kivételt, így például az óvodák, iskolák. Tehát minden olyan személy, aki rendelkezik engedéllyel, tetszőleges számú üzletet működtethet, tetszőleges helyen. Korlátozások, előírások a csomagolásra, jelölésre, címkézésre, az alapvetően tiltott árusítási helyekre és a vásárlásra jogosult személyek körére vonatkozóan vannak.[25] Míg Ausztriában lehetséges, addig Szlovákiában tilos az automatából történő árusítás, tehát ez is a kivételek köréhez tartozik.[26] 

Összegzés

Megállapítható, hogy hazánkban a dohány-kiskereskedelem és a nagykereskedelem monopolizálása is megtörtént 2012 után. A korábbi szabályozás a jelenlegivel ellentétben szabadpiaci jellegű volt. Azonban a trafiktörvény megalkotásával egy, a szabadpiaci jellegű dohánykereskedelmet megszüntető szabályozás lépett életbe, a dohány-kiskereskedelmet az állam kizárólagos hatáskörébe utalta. A korábban dohánykereskedelemmel foglalkozó vállalkozók egy része elvesztette engedélyeit a dohánytermékek forgalmazására, értékesítésére. Nem sokkal később, 2015-ben megtörtént a nagykereskedelem monopolizálása is, a BAT Pécsi Dohánygyár és a Tabán Trafik összefonódásával. Az új szabályozással kapcsolatban tömegesen nyújtottak be alkotmányjogi panaszt, amelyeket az AB a már említettek szerint elutasított.  Több sikerrel jártak a magyar állammal szemben indított perek az EJEB előtt, Magyarországot két esetben is elmarasztalták a tulajdonjog megsértése miatt.
A szomszédos országok szabályozását röviden áttekintve megállapíthatjuk, hogy Magyarországon találjuk meg a régió legszigorúbb és legkevésbé szabadpiaci jellegű, versenyjogi szempontból is aggályos szabályozását a dohánykereskedelemre vonatkozóan.

Készítette: Szőnyi Márton, Balogh László, Szemán Ádám; joghallgatók, DE-ÁJK

Felhasznált források: