A Paks II. beruházás versenyjogi szabályok szerinti megítélése

  • 27 June 2017
  • Kutatócsoport2

A Paks II. beruházás bejelentésekor az Európai Uniónak számos aggálya merült fel, mivel véleménye szerint az ellentétes lehet az integráció energiapolitikai irányelveivel, illetve a közbeszerzésekre és a tiltott állami támogatásokra vonatkozó uniós szabályokkal is. A bogbejegyzésben ezen utóbbi kérdéskört járom körbe, elemzem az Európai Bizottság megállapításait és az azokból levont következtetéseit. Az intézmény szerint Magyarország által a két új paksi nukleáris reaktor megépítéséhez nyújtani kívánt beruházás állami támogatás, azonban az uniós állami támogatási szabályok és a Magyarország által a versenytorzulás korlátozása érdekében vállalt kötelezettségek alapján megvalósulhat. Azt azonban, hogy a beruházásból milyen előnyök vagy hátrányok származhatnak, csak az idő tudja eldönteni…

Az Európai Unió fontos célkitűzése az egységes energiapiac létrehozása és ezáltal az energiabiztonság megvalósítása. Az Uniós Alapszerződések szerint a tagállamok szabadon határozhatják meg energiaszerkezetüket, így akár dönthetnek az atomenergiába való beruházás mellett is. A Bizottság feladata biztosítani, hogy amikor az állam közpénzeket használ fel vállalkozások támogatásához, ez az állami támogatásokra vonatkozó uniós szabályokkal összhangban történjen.

A tagállamoknak viszonylag tág eszköztára van az energiapolitika területén, így többek között támogatást adhatnak a megbízható és hazai energiaforrások alkalmazására, szorgalmazhatják a hasznos kapacitások bővítését, megadóztathatják a bizonytalan és környezetterhelő energiaforrásokat,[1] valamint ösztönözhetik a megújuló energiaforrások elterjedését.

Az atomenergia alkalmazásának számos előnye lehet, így többek között gazdaságossági, ellátás-biztonsági, környezetvédelemi (széntermelés nagyobb környezetterheléssel jár) szempontok, az időjárástól való függetlensége, a létesítés, üzemeltetés intézményi és humán feltételeinek rendelkezésre állása, bizonyos fokú társadalmi támogatottság, valamint magas műszaki színvonalat képviselő technológia.

A Bizottság 2017-es közleménye szerint 14 tagállamban összesen 129 atomerőmű üzemel, 10 tagállam tervezi újabb erőmű megépítését, ebből négy reaktor építése már folyamatban van Finnországban, Franciaországban és Szlovákiában, illetve a Bizottság engedélyezte Nagy-Britannia és Magyarország számára az atomerőmű-beruházás megvalósítását. A közlemény szerint a világon az EU rendelkezik a legfejlettebb jogilag kötelező és végrehajtható regionális keretszabályozással a nukleáris energia biztonságának területén. A Bizottság nyilatkozatának előrejelzése szerint az Unióban 2025-ig csökkenni fog a nukleáris termelési kapacitás, figyelembe véve egyes tagállamok (Pl.: Németország, Franciaország és Svájc) arra irányuló döntését.[2]

A paksi beruházást megelőzően a Hinkley Point C atomenergia beruházást vizsgálta az Európai Bizottság az állami támogatásokra vonatkozó szabályok, így a belső piac jogával való összeegyeztethetőség szempontjából. 

A brit kormány 2012-ben jelentette be az Európai Bizottságnak a Hinkley Point C nukleáris erőművel kapcsolatos új beruházási tervét ex ante engedélyezésre, azonban az intézmény állami támogatás fennállásának lehetősége miatt, 2013-ban részletes eljárás lefolytatása mellett döntött.[3] A Bizottság e beruházással kapcsolatosan aggályosnak tartotta, hogy az állam által az EDF-nek (francia vállalat, amely megvalósítja az erőmű megépítését) biztosított ár (35 évig garantálva) a piaci kétszeresének megfelelően van meghatározva, és azt is, hogy a brit állam a francia vállalatnak minden, az erőműépítéshez a piacról felvett hiteléhez garanciát nyújt. Vita tárgya volt az is, hogy a két tervezett reaktor működését lehet-e általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíteni (Nagy-Britannia szerint igen), mivel ebben az esetben nem állami támogatásról, hanem kompenzációról beszélünk, így nem terjedne ki rá az EUMSZ 107.cikk (1)-e. A Bizottság ezt az érvet minden nehézség nélkül megcáfolta, és véleménye szerint itt nem közszolgáltatásról van szó, mivel e tevékenységet más üzemeltetők az általános piaci körülmények között végezik az országban (Nagy-Britanniában vannak állami támogatás nélkül működő atomerőművek is) gazdaságosan.

Majd a Bizottság a piacgazdasági befektető elvét is vizsgálva arra jutott, hogy piaci feltételek mellett nem vállalna a brit állam a beruházáshoz hasonló kockázatot és fennáll annak a veszélye is, hogy az állam jelentősen túlkompenzálja a beruházó EDF-et. Az állami támogatás szükségtelen, illetve a projekt túl költséges, és a jelenlegi áram árakon számolva áremelkedést eredményez.[4][5]

A brit kormány az uniós intézmény által felvetett aggályoknak megfelelően kötelezettségvállalásokat tett és módosított beruházási koncepcióján. Az Egyesült Királyság vállalta, hogy jelentősen átalakítja a projekt finanszírozási feltételeit, árgaranciát ad az üzemeltetőnek és kezességet vállal a befektetéshez szükséges hitelekre. A beruházónak (EDF) nagyobb díjat kell fizetnie az állami garanciáért, ami nagyobb összegű megtakarítást jelent a brit adófizetőknek, valamint a cég köteles lesz megosztani a nyereségét az állammal, ha a profit a most tervezettnél magasabb szintre emelkedik.

A bizottság közleménye szerint a brit hatóságoknak sikerült bizonyítania, hogy a beruházás állami támogatás nélkül nem valósulna meg, így a beruházás összhangban áll a Szerződésben foglalt állami támogatási szabályokkal, arányos a kitűzött céllal, és minimálisra csökkenti az egységes piacon belüli versenytorzulást.[6]

A paksi beruházás Magyarországon nem piaci alapon, hanem Nagy-Britanniához hasonlóan állami szerepvállalással kerül megvalósításra. A bővítést sokan közszolgáltatásként fogják fel, mivel az állam hozz létre egy olyan entitást, ami piaci alapon nem térülne meg, de a közösségnek szüksége van rá. Azonban ezt az érvet viszonylag könnyű megcáfolni, mivel a fentebb említetteknek megfelelően e tevékenységet más üzemeltetők általános piaci körülmények között is tudják végezni.

A magyar állam intézkedése két új atomreaktor állami finanszírozásból megvalósuló fejlesztésére irányul. Ezen atomenergia program megvalósítása érdekében Oroszország és Magyarország 2014. január 14-én kormányközi egyezményt kötött. Az egyezmény alapján a két ország együttműködik a jelenleg üzemelő Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében.[7] E program részletes szabályozását külön „megvalósítási megállapodások” tartalmazzák.

A beruházásról való döntést követően az állam nem jelentette be az Európai Bizottságnak az ezzel kapcsolatos állami szerepvállalását, így annak a sajtóhírekből kellett értesülnie. Ezután az uniós intézmény a magyar hatóságokkal való informális kapcsolatfelvételt kezdeményezett és 2014. március 13-án részletes vizsgálatot indított annak megítélésére, hogy Paks II megépítéséhez nyújtanak-e állami támogatást.[8]

Magyarország a beadványában főként a piaci befektető elvére hivatkozva azt nyilatkozta, hogy szerinte nem valósul meg az EUMSz 107. cikk (1) szerinti állami intézkedés. Ezen kívül a Rothschild bankház véleményére utalt, ami szerint Paks II. projektnél azért sem valósul meg állami támogatás, mivel az a szabadpiaci körülmények között is versenyképes és megtérülő.[9]

A Bizottság értékelésében az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályokat elemezve az alábbi következtetéseket vonta le.

Az intézmény véleménye szerint az állami forrás megléte fennáll, mivel Magyarország a projektet a kivitelezési időszakban az oroszországi és saját pénzeszközökből származó állami forrásokból fogja finanszírozni.

A gazdasági előny kritériuma is megvalósul, amit az uniós intézmény a MEIP-teszttel állapított meg (piaci befektető elve).[10] E teszt alapján csak a beruházásra vonatkozó döntés meghozatalával egyidejű bizonyítékokat vette figyelembe, meghatározva a döntéshozatali folyamat időrendi sorrendjét, hogy megállapíthassa, hogy a befektetők számára milyen információk álltak rendelkezésre az atomerőművel kapcsolatos döntések meghozatalakor. A magyar hatóságok álláspontja szerint az eredeti beruházási döntést a kormányközi egyezmény és az államközi hitel-megállapodás aláírásának pillanatában hozták meg, a Bizottság szerint azonban már 2013-ban meghozták a döntést, így ezt az időszakot kell figyelembe venni.

Továbbá a kedvezményezett MVM Zrt. olyan piaci szereplő, amely az uniós belső piacon gazdasági tevékenységet folytat. Az állami finanszírozással ez a vállalat versenyelőnybe került. Tágabb értelemben pedig a tervezett beruházás minden egyéb energiatermelési móddal (pl.: szélenergia) szemben, a nukleáris iparnak biztosít indokolatlan és túlzott gazdasági előnyt.

Az intézmény megállapítása szerint amennyiben az előny kritériuma megvalósul, az szelektívnek mondható, mivel a 1429/2014. (VII. 31.) sz. Korm. határozat alapján az MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zrt.-t jelölte ki, amely az új atomerőművi blokkok tulajdonosa és üzemeltetője lesz. A Paks II. vállalata magyar állam tulajdonában van, és a Miniszterelnökség gyakorolja a tulajdonosi jogokat.[11]

Versenytorzító hatása is van a beruházásnak, amelynek megállapításához elegendő az, hogy az érintett vállalkozás olyan piacon működik, ahol verseny van, vagy lehetne.

Továbbá, mivel a villamosenergia-kereskedelem határokon átnyúló, így valamely vállalatnak (jelen esetben Paks 2-nek) nyújtott bármilyen szelektív előny potenciálisan érintheti az EU-n belüli kereskedelmet. Magyarország villamosenergia-infrastruktúrája a szomszédos országokhoz stabil összeköttetésekkel kapcsolódik. Magyarország főleg importálja az energiát és a bejelentett intézkedés lehetővé tesz olyan nagy kapacitások fejlesztését, amelyek egyébként alternatív technológiákat használó más, magyarországi vagy egyéb tagállambeli piaci szereplők által alkalmazott magánberuházások tárgyát képeznék.[12]

Ezen tényezők alapján a Bizottság álláspontja szerint megvalósul az EUMSz 107. cikk (1) bekezdés szerinti állami támogatás. Több érv megfogalmazásával próbálta elérni a magyar kormány, hogy ennek ellenére mentesüljön a versenyszabályok megtartása alól. Az uniós szabályok szerint az állami szubvenció megengedhető, ha általános intézkedésről van szó, mivel a tagállamok szabadon dönthetnek az általuk legmegfelelőbbnek tartott gazdaságpolitikáról. Azonban ebben az esetben ilyen intézkedésről nem beszélhetünk.

A Hinkley Point esetén a brit kormány arra hivatkozott, hogy általános gazdasági érdekű szolgáltatást valósítana meg a beruházás, így az automatikus mentességet élvez a versenyszabályok betartása alól. Azonban a brit esethez hasonlóan, magyar vonatkozásban sem beszélhetünk közszolgáltatásról. Magyarország érvelésében próbálkozott a piaci magánbefektető elvével is, azonban a Bizottság megállapította, hogy egy magánbefektető nagyobb hozamot hozna.

Végül a magyar állam kötelezettségeket vállalt a beruházás megvalósítása érdekében, amelynek köszönhetően a szubvenció összeegyeztethető lett a belső piac jogával (csak a kitűzött célokra korlátozódik és azokkal arányos).[13] Korlátozásként a magyarország vállalta, hogy a túlkompenzáció elkerülése érdekében, az atomerőmű által termelt nyereséget csak két célra fogja fordítani, így a magyar állami beruházás visszafizetésére és a felmerülő normál költségek fedezésére. Továbbá kötelezte magát, hogy a piaci koncentráció elkerülésének céljából az atomerőmű funkcionálisan és jogilag független lesz a paksi atomerőmű üzemeltetőjétől, az MVM Zrt.-től és annak bármilyen esetleges jogutódjától vagy más állami tulajdonú energetikai vállalattól. Kötelezettségvállalás végül állam részéről az is, hogy a piaci likviditás biztosítására Paks II. teljes áramtermelésének legalább 30 százalékát nyílt villamosenergia-tőzsdén, a fennmaradó részt pedig árveréseken objektív, átlátható és megkülönböztetéstől mentes módon, piaci körülmények között értékesíti majd. [14][15]

Összességében a kötelezettségvállalásokkal kapcsolatban megállapítható, hogy az első és harmadik jelent kockázatot Magyarország részéről. Az első vállalás tekintetében körülbelül 15-20 év múlva fog eldőlni, hogy az állam és a piaci alapon működő vállalatok hogyan tudnak együttműködni. Az energia villamos-energia tőzsdén való értékesítésével kapcsolatban pedig a Bizottság szerint előre meg kell határozni az árakat, amit a magyar állam jelenleg nem tud megtenni.[16]

 

A tanulmány készítette: Dr. Lovas Dóra, PhD hallgató

A képek forrása:

1. kép: CC BY-SA 3.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=108280
2. kép: By Barna Rovács (Rovibroni) - Own work, GFDL, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=9657609

 


[1] Lásd erről részletesebben: Nagy Zoltán: Energiaadó vagy valami más? A környezetvédelmi közterhek hatásmechanizmusáról. Közjavak, 2017/2. szám, április-június.

[2]COM(2017) 237 final; A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE a nukleáris indikatív programról az Euratom-Szerződés 40. cikke értelmében az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság általi véleményezésre

[4] Papp Mónika- Varjú Márton: A brit nukleáris erőműépítéssel kapcsolatos európai bizottsági aggályok;http://hpops.tk.mta.hu/blog/2014/04/brit-nuklearis-eromu-europai-bizottsagi-aggalyok ;letöltés ideje:2017.05.23.

[5]SA.34947 sz., Egyesült Királyság – A HinkleyPoint C atomerőműhöz nyújtott támogatásügy, lásd a 2014. október 8-i IP/14/1093 sz. sajtóközleményt, elérhető a következőcímen: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1093_en.htm

[6]COM(2015) 247 final; A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK 2014. évi jelentés a versenypolitikáról;http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/2014/part1_hu.pdf ;letöltés ideje:2017.05.20.

[7]A 2014. január 14-én megkötött és az Országgyűlés által megerősített 2014. évi II. törvény a Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló Egyezmény kihirdetéséről.

[8]SA.38454 (2014/CP) ügyszám

[10]T-319/12. sz. és T-321/12. sz., Spanyolország és Ciudad de la Luz kontra Bizottság ügy,

ECLI:EU:T:2014:604, 40. pont, T-233/99. sz. és T-228/99. sz., LandNordrhein-Westfalen kontra

Bizottság ügy, ECLI:EU:T:2003:57, 245. pont.

[11]A 45/2014. (XI.14.) NFM rendelet az MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zártkörűen Működő Részvénytársaság felett az államot megillető tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét gyakorló szervezet kijelöléséről.

[12][12]C(2015) 8227 final; Brüsszel, 2015.11.23; http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/261529/261529_1713907_27_2.pdf ;letöltés ideje:2017.05.22.

[15]Európai Bizottság: Sajtóközlemény; Állami támogatás: A Bizottság jóváhagyta a magyarországi Paks II

Atomerőmű megépítésére irányuló beruházást; 2017. március 06.

[16] Az Európai Bizottság döntése a paksi atomerőmű bővítéséről” c. kerekasztal-beszélgetés, Varjú Márton egyetemi docens hozzászólása

 

Hírgyűjtemény: 
Közjogi Albizottság: 
Korábbi hírek: 
Felnőttképzés: 
Közrendészet és magánrendészet: 
Közigazgatási bíráskodás: 
Közérdek: 
Helyi Önkormányzatok: 
Land grabbing: 
PPP: 
Energiakornyezet: