Kalapács alá kerülve avagy mitől lesz értékesíthető egy védett természeti területi ingatlan

A védett természeti területi ingatlan piaci értéke jellemzően nem tükrözi a rajta található természeti értékeket, azok eszmei értékét, s a természetvédelmi korlátozások miatt messze alatta van az azonos jellegű, védelem alatt nem álló ingatlan piaci értékének. E vagyont csökkentő tényt a Ttv. is elismeri támogatási és kártalanítási szabályain keresztül, biztosítandó a védett természeti területek értékeinek megőrzését, egyúttal tiszteletben tartva a magántulajdon alaptörvényi védelmét. A Parlamenthez 2022. október 18-án az állami vagyonnal való gazdálkodás hatékonyságának növelése érdekében a Kormány törvényjavaslatot nyújtott be, mely többek között meg kívánja változtatni az állami tulajdonban lévő művelés alól kivont védett természeti területek értékesítésének szabályait. Jelen írás a törvényjavaslatot elemezi környezetpolitikai szempontból, az Alkotmánybíróság esetjoga mentén. 

1. Mi lehet a védett természeti területi ingatlan értékesítési potenciálja?

A védett természeti területi ingatlan piaci értéke jellemzően nem tükrözi a rajta található természeti értékeket, azok eszmei értékét, s a természetvédelmi korlátozások miatt messze alatta van az azonos jellegű, védelem alatt nem álló ingatlan piaci értékének. E vagyont csökkentő tényt a Ttv. is elismeri támogatási és kártalanítási szabályain keresztül (Ttv. 71-72/A. §-ok), biztosítandó a védett természeti területek értékeinek megőrzését, egyúttal tiszteletben tartva a magántulajdon alaptörvényi védelmét.
   Ugyanakkor ökoszisztéma-szolgáltatásaikon – 1. az ellátó, 2. a szabályozó, fenntartó, valamint 3. a kulturális szolgáltatások – keresztül a védett természeti területek is lehetnek alkalmasak arra, hogy jövedelmet termeljenek. Az elmúlt években elkészült a földrészletek természeti megközelítésű  térképe, a nemzeti ökoszisztéma térkép (NÖSZTÉP), amely az ökoszisztémákra tekintettel sorolta be az ország területét, s ez segíti a szolgáltatások azonosítását is.

• „[a]z ellátó szolgáltatások közé a társadalom számára direkt hasznot nyújtó termékek, anyagi javak sorolhatók (tápanyagok, nyersanyagok, állati és növényi energiaforrások);
• [a] szabályozó és fenntartó szolgáltatások közé sorolhatjuk mindazon felszíni vagy felszín alatti folyamatokat, melyek biztosítják az ökoszisztémák működésének egyensúlyát (pl. talaj, víz, légkör állapotainak, folyamatainak, áramlások szabályozása, beporzás, biológiai védelem);
• [k]ulturális szolgáltatásoknak tekinthetjük azokat a nem materiális javakat, melyeket az emberek a természetből meríthetnek (pl. élőhelyek közvetlen használata, spirituális gazdagodás).” [1]

A három ökoszisztéma-szolgáltatás közül jövedelemtermelő képessége az ellátó szolgáltatásnak és a kulturális szolgáltatásnak lehet, a jövedelmek jellemzően termékek eladásából, turisztikai szolgáltatások nyújtásából származnak. Míg a szabályozó és fenntartó szolgáltatásnak kiemelt jelentősége van az élőhelyek működésében, állapotuk megőrzésében, ezek a természet ember számára is nyújtott jellemzően a közjavak körébe tartozó olyan „ingyenes” szolgáltatásai, amik pénzben kifejezhető értékké csak akkor válnak, amikor valamiért a szolgáltatás minősége csökken, vagy a szolgáltatás eltűnik, például nádasok kivágásának negatív hatása a vizek minőségi állapotára. Mindebből pedig az következik, hogy értékesítési potenciállal az a terület rendelkezhet, amelyik kapcsán felmerülhet az ellátó, illetve a kulturális ökoszisztéma-szolgáltatás gazdasági hasznosítása. Védett természeti területeken azonban az elsődleges cél a természeti értékek védelme, minden gazdasági hasznosítás csak annak alárendelten történhet. Az állami tulajdonban álló védett természeti területeken az ökoszisztéma-szolgáltatások megőrzését és köztük az egyensúly megteremtését a természetvédelmi célú vagyonkezelés biztosítja.
   A Parlamenthez 2022. október 18-án Az állami vagyonnal való gazdálkodás hatékonyságának növelése érdekében egyes vagyongazdálkodást érintő törvények módosításáról címmel a Kormány törvényjavaslatot nyújtott be, mely többek között meg kívánja változtatni az állami tulajdonban lévő művelés alól kivont védett természeti területek értékesítésének szabályait. A T/1622 számú törvényjavaslat vonatkozó indokolása szerint az MNV Zrt. azokat az ingatlanokat kívánja értékesíteni, amelyek „értékesítési potenciállal rendelkeznek”.
      Az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette, hogy a védett természeti területek nem csak állami tulajdonban lehetnek, ugyanakkor e határozatokban azt is rögzítette, hogy az állami tulajdonban lévő területek magántulajdonba adása csak akkor lehetséges, ha azáltal a jogszabályok által már elért védettségi szintben nem következik be csökkenés.[2] Az Alkotmánybíróság több határozatában kiemelte, hogy a visszalépés tilalma,[3] mint a jogalkotói tevékenység korlátja és egyben zsinórmértéke abból fakad, hogy az emberi tevékenységek a környezetben és a természetben visszafordíthatatlan folyamatokat indíthatnak el. Amikor a jogalkotó jogszabályi módosítást kezdeményez, akkor az elővigyázatosság és megelőzés elvét figyelembe véve arra a kérdésre kell választ adnia, hogy a változás megteremti-e a környezet, természet romlásának esélyét. 
  A visszalépés tilalmára vonatkozó alkotmánybírósági határozatokból az következik, hogy a jogalkotó szabadon választhatja meg a védelmi eszközök tárházát, hogy magánjogi, vagy közjogi eszközzel, szervezeti garanciákkal tesz-e eleget az egészséges környezethez való jogból fakadó intézményvédelmi kötelezettségének. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a jogszabályi védelmi szintben bekövetkező változást mindig a szabályozás egészének és hézagmentességének alapján kell vizsgálni és értékelni. E tekintetben visszalépést eredményezhet akár az is, ha a módosítás hatására feladatok ellátatlanul maradnak.[4] A visszalépés szempontjából jelentőséggel az bír, hogy az új szabályozás garanciális elemei az elővigyázatosság elvét érvényesítve képesek-e azonos hatékonysággal biztosítani a védelmet.[5] A garanciális szabályok lényegi eleme, hogy a gazdasági érdekek ne írhassák felül az emberi élet alapját képező természet védelméhez fűző  érdeket.[6]
    A jogalkotót az alaptörvényi védelemre tekintettel a visszalépés tilalma mind a nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk) mind az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI cikk) szabályozása kapcsán korlátozza.[7] Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet, hogy a jogszabályi védelmi szintben bekövetkező változás csak az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján tekinthető alkotmányosnak, azaz ha valamely más alapjog védelméhez az szükséges, és a védelmi céllal arányos.[8]
   Az alábbiakban a törvényjavaslat rendelkezéseinek elemzésén keresztül, az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében fogalmazom meg véleményemet a visszalépés tilalma szempontjából, először tisztázva azt, hogy mit és milyen módon érint a változás.  

Művelés alól kivont védett természeti területek

A törvényjavaslat a művelés alól kivont védett természeti területeket érintő változást fogalmaz meg. A jog az ingatlan-nyilvántartási szabályokon keresztül hazánk földrészleteit – a mezőgazdasági szemléletet követve – a terület művelése alapján két nagy kategóriába sorolja. A művelés alatt álló területeket a művelés jellege, az azon található jellemző növényzet (szántó, gyep, nádas, szőlő, gyümölcsös, erdő, stb.) alapján különbözteti meg és nevesíti mint művelési ágakat, míg a földrészlet természeti jellegétől függetlenül  a művelés alól kivett területként tart számon minden olyan földrészletet, amely az előző kategóriákba nem sorolható. Továbbá a jelenleg hatályos szabályozás alapján művelés alól kivett területként tartják nyilván a belterületi ingatlanokat, köztük azokat a földrészleteket is, amelyek bár hasznosításuk szerint besorolhatók lennének valamely művelési ágba, azonban a terület nagysága az 1 hektárt nem haladja meg. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény végrehajtására kiadott rendelet (109/1999. (XII. 29.) FVM r. 50. §) részletesen felsorolja, hogy mely földrészleteket kell művelés alól kivett területként nyilvántartani. Ezek között  nemcsak létesítményekkel, építményekkel, utakkal fedett ingatlanokat találunk, hanem többek között közparkokat, felhagyott bányákat, bányatavakat, vízművek védőterületeit, folyókat, patakokat, mocsarakat, mezőgazdasági hasznosításra alkalmatlan nád, gyékény termő helyeket is. Összevetve a NÖSZTÉP nomenklatúráját az ingatlan-nyilvántartás hatályos szabályozásával megállapítható, hogy különböző élőhelyek, különösen a vizes élőhelyek egy része az ingatlan-nyilvántartásban művelés alól kivett területként szerepelnek.[9]
   A törvényjavaslat általában rendelkezik a védett természeti területekről. A természetvédelmi törvény fogalomtára szerint (1996. évi LIII. tv. (Ttv.) 4.§ g) pont) védett természeti terület fogalma alá tartoznak mind a védett, mind a fokozottan védett területek.
   A védett természeti területeket a Ttv. különböző kategóriába sorolja, mely alapján tudható a védelem kiterjedtsége, célja, és jelentősége (28.§ (1) bek.)
   A fentiek alapján megállapítható, hogy a törvényjavaslat tárgyi hatálya az MNV Zrt. tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó, művelés alól kivett területekre mindenféle megkülönböztetés nélkül, a területek természeti értékeitől, az ökoszisztémák, élőhelyek jellegétől, jelentőségétől, a természetvédelmi céloktól függetlenül, minden művelés alól kivont területre vonatkozik. Ezt a visszalépés értékelésekor mindenképpen figyelembe kell venni, hiszen a különböző területek védelmi igényéhez igazodóan teljesen más jogi garanciákra lehet szükség.

2. Ki lehet az új tulajdonos?

A törvényjavaslat nem tartalmaz rendelkezést arról, hogy a védett természeti területet az állam kinek a tulajdonába adhatja. A magántulajdonosról csak közvetve, az indokoláson keresztül tudható, hogy olyan személy lehet, aki a terület iránt, annak értékesítési potenciálja miatt érdeklődik. Az „értékesítési potenciál” kifejezés arra utal, hogy a magánfél számára a terület tulajdonjogának megszerzése gazdasági érdek, azaz vagyonának gyarapodását kívánja elérni általa.

3. A törvényjavaslat garanciái

A törvényjavaslat indokolása szerint „[…] az értékesítés a természetvédelmi feladatok ellátását nem veszélyezteti, továbbá olyan törvényi garanciák (a védett természeti terület természetvédelmi kezeléséért felelős előzetes jóváhagyása, beszámolási kötelezettség, a védett természeti terület értékesítési feltételei betartását célzó ellenőrzési jog) beépítésére kerül sor, amelyek a természetvédelmi értékek védelmét az állami tulajdonból történő kikerülést követően is folyamatosan biztosítják.”
   Az alábbiakban a törvényjavaslat garanciáit az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében, a határozatokban megjelenő és korábban már jelzett alkotmányos elvárások alapján elemezzük.

3.1. A természetvédelmi célú vagyonkezelés garanciális elemei

Az Alkotmánybíróság 16/2015. (VI. 5.) AB határozatában az állami tulajdonban álló védett természeti területek természetvédelmi célú vagyonkezelésében az alábbiakat tekintette garanciális értékűnek:

• a vagyonkezelő személye: a védett természeti területek vagyonkezelői jellemzően a nemzeti park igazgatóságok, amelyek kifejezett jogszabályi kötelezettsége a természetvédelmi feladatok ellátása, és rendelkeznek mind azzal a szakmai tudással, a terület ismeretével, ami a feladat ellátásához szükséges;
• az állami tulajdonból fakadó vagyonkezelői jogosítványok: az ingatlanok hasznosítása során a természetvédelmi szempontok prioritását az igazgatóságok mind saját kezelés révén, mind az általuk kötött szerződésen keresztül is képesek biztosítani. Ez utóbbi esetben garanciális elem, hogy (i) csak azokkal kötnek szerződést, akiket a védett természeti terület hasznosítására alkalmasnak tartanak; (ii) a szerződésben meghatározzák a hasznosítási feltételeket, (iii) amennyiben a természetvédelmi cél elérése szükségessé teszi a feltételeket módosítják, (iv) a szerződés teljesítését folyamatosan, a természetvédelmi őrszolgálaton keresztül ellenőrzik,  és (v) amennyiben a szerződő fél tevékenysége a védelmi célok elérését veszélyezteti, vagy a tevékenység által tényleges kárt okoz, közvetlen szankcióként alkalmazva a szerződést felmondhatják, valamint (vi) a terület hasznosítását vagy saját maguk veszik át, vagy egy másik, a védelmi célokat tiszteletben tartó személynek adják át.

Az Alkotmánybíróság a természetvédelmi vagyonkezelés és a természetvédelmi kezelés összehasonlításakor az alábbiakat állapította meg:  

[102] A természeti kezeléshez képest a lényegi többletjogosítványt a vagyonkezelő eljárásában rejlő adaptabilitási potenciál adja. Ennek megfelelően az őrszol­gálat révén a természetvédelmi prioritásokat a természetvédelmi szerv szük­ség esetén azonnal és közvetlenül képes érvényesíteni a védett természeti területen.
[103] A természetvédelmi vagyonkezelés rugalmas és az adott időszak mindenkori viszonyait figyelembe vevő fellépési lehetőséghez képest a természetvédelmi kezelés gyengébb jogosítványokat feltételez. A természetvédelmi kezelő eseti korlátozásokat a hatóságoknál kezdeményezhet. Ez eshetőleges és időigényes beavatkozási lehetőséget jelent, ráadásul magában hordozza az elkésettség kockázatát is. A természetvédelmi kezelő csak a miniszteri, illetve önkormány­zati rendeletben kihirdetett ún. természetvédelmi kezelési tervekben meghatá­rozott kezelési módokat, korlátozásokat és tilalmakat tudja érvényesíteni a ke­zelése alatt álló területen. Ezeket a kezelési terveket legalább 10 évente kell felülvizsgálni, így általában eleve kizárható, hogy azok specifikus, az adott év, évszak adott természeti viszonyaira vonatkozó előírásokat tartalmazzanak, módosításokat közvetlenül érvényesítsenek.
[104] Ennek megfelelően megállapítható, hogy a természetvédelmi vagyonkeze­lő közvetlen és azonnali fellépési lehetőségéhez képest, a természetvédel­mi kezelő közvetett jellegű, csak reaktív módon, utólagosan érvényesíthető jogosítványokkal rendelkezik a természetvédelmi szempontok érvényesítése érdekében.

• a vagyonkezelővel szembeni elvárás: a védett természeti területek állami tulajdonban tartásából következően a természetvédelmi célú vagyonkezelés – az Alkotmánybíróság szófordulatával élve – „mindig egyfajta önkorlátozást feltételez”, mert az ilyen típusú vagyonkezelésnél a gazdasági megfontolások, a bevételi szempontok mindig a természetvédelmi cél elérésének alárendelten értelmezendők.

   Az Alkotmánybíróság szerint ez a megközelítés egy gazdasági szemléletű és profitérdekelt szervtől kevéssé várható el.
   A fentieket összegezve a törvényjavaslat akkor állja ki a visszalépés tilalmának próbáját, ha a törvényi garanciákra tekintettel minimálisan biztosítható (i) a természetvédelmi célok elérése; (ii) a természetvédelmi prioritás megőrzése; (iii) a szakmai szempontok érvényesíthetősége, ideértve a gyors, azonnali adaptációt, ha a megváltozott körülmények azt szükségessé teszik.

3.2. A garanciák értékelése a visszalépés tilalma szempontjából

A.) A természetvédelmi kezelésért felelős szerv előzetes jóváhagyása

A  törvényjavaslat alapján megállapítható, hogy az értékesíthető ingatlanok kiválasztásának folyamatában a természetvédelemért felelős szerv nem vesz részt, jóváhagyását már konkrét ingatlan vonatkozásában kérik, és a jóváhagyásban csak az adott ingatlan védettségi szintjének fenntartását biztosító feltételeket határozhat meg. Ez a rendelkezés több szempontból is alkotmányossági aggályokat vet föl. A szabályozás alapvetően nem természetvédelmi megközelítésű, miközben a nemzet közös örökségét képező, az Alaptörvény P) cikke alapján alkotmányos védelem alatt álló ingatlanok értékesítéséről szól.

A terület kiválasztása

A természetvédelmi megközelítés szükségessé tenné annak megjelenítését, hogy a kiválasztásnál nem hagyható figyelmen kívül a védelem célja, és szükségessége, az ökoszisztéma-szolgáltatásai és annak haszonélvezői, továbbá a védett természeti területeken található ingatlanok természetvédelmi szempontú értékelése csak a védett természeti terület egészének figyelembe vételével lehet, csak és kizárólag az ingatlanra vonatkozóan az nem lehetséges. Következik ez az ingatlan fent már jelzett jellemzőiből, funkcióiból, az ingatlan védett természeti területen belüli elhelyezkedéséből. A védett természeti terület kellős közepén is lehet olyan épület, amely kapcsán látszólag kimondható, hogy nincsen különösebb természetvédelmi értéke, mert nincsenek rajta védett fajok, és nem élőhely, ugyanakkor az az épület fontos szerepet tölthet be a természetvédelmi célok elérésében, oktatásban, kutatásban, a lakosság számára nyújtott kulturális ökoszisztéma-szolgáltatásban. Az ingatlan gazdasági célú fejlesztését azonban csak úgy és olyan mértékben szabad fejleszteni, hogy közben a védett természeti terület –  aminek közepén az ingatlan található – állapota ne sérüljön, és ökoszisztéma-szolgáltatásai, köztük a lakosságnak nyújtott jóléti szolgáltatás ne lehetetlenüljön el.
   Az előzetes jóváhagyás intézményével szembeni minimális elvárás lenne a visszalépés tilalma szempontjából, hogy anyagi jogi és eljárás jogi követelményként kerüljön törvényi szinten szabályozásra, hogy:

• az értékesíthetőségi szempont ellenére, mely ingatlanok értékesítését kell kizárni – például fokozottan védett területeken vagy vizes élőhelyen található ingatlanok értékesíthetőségét – a természeti célok elérhetőségének megőrzése érdekében,
• a kiválasztásban kötelező szempontként kell figyelembe venni a védett természeti területeken lévő ingatlanok természetvédelmi funkciójának, a védett terület egésze szempontjából betöltött szerepének, valamint a terület lakosság számára nyújtott ökoszisztéma-szolgáltatásainak vizsgálatát és a feltételeket azokra tekintettel kell meghatározni;
• kötelező a természetvédelmi kezelő részvétele az értékesítendő ingatlanok kiválasztási folyamatában,
• kötelező a védett természeti területeken található értékesítési potenciállal rendelkező kiválasztott ingatlanok nyilvánosságra hozása;
• kötelező a természetvédelmi kezelésért felelős szerv általi feltétel meghatározásának folyamatában a társadalmi részvétel biztosítása.

A két utolsó pont az Aarhusi Egyezménnyel való összhang megteremtése miatt lenne szükséges, mely biztosítja a lakosság számára az információhoz való jogot, illetve a környezeti ügyekben a döntéshozatali eljárásokban való részvétel jogát. A társadalmi részvétel törvényi szintű előírására, mint eljárási garanciára azért van szükség, mert a feltételek meghatározása magánjogi, szerződéses jogviszony részeként és nem közigazgatási hatósági eljárás keretei között történik. Ez utóbbiban a lakosság, valamint a környezetvédelmi, természetvédelmi társadalmi szervezetek ügyféli jogosultságuk alapján részt tudnának venni. A jóváhagyás részét képező feltételek ugyanakkor érintik a lakosság jogait is, mert befolyásolják a természetvédelmi célok teljesítését, a védett természeti terület ökoszisztéma-szolgáltatásainak lakossági élvezetének fenntarthatóságát, az egészséges környezethez való jog érvényesülésének egyik eszközét. Például a Ttv. nemzeti park elsődleges rendeltetéséről szóló paragrafusa (Ttv. 28. § (2) bek.) többek között rögzíti a felüdülés elősegítését. Ebből következően védett természeti területen található ingatlan értékesítése esetén szükséges azoknak a feltételeknek a rögzítése, amelyek az ingatlan magántulajdonba kerülése esetén is kizárják a védett természeti terület által nyújtott szolgáltatáshoz való lakossági hozzáférés korlátozását (például kerítések létesítésével).

B.) A védettségi feltételeket biztosító feltételek meghatározása

A törvényjavaslat indokolása szerint a természetvédelmi kezelésért felelős szerv által a szerződés megkötésének időpontjában meghatározott feltételek alkalmasak arra, hogy a védettségi szint ne romoljon. Ez a feltételezés azonban nem állja meg a helyét két okból. Egyrészt az értékesítési szerződésnek nem kötelező eleme az ingatlan hasznosíthatósági céljának meghatározása, pedig a feltételeket azokhoz kell igazítani, annak ismerete nélkül csak túl általános feltételeket lehet meghatározni, olyanokat, amik teljesítését nehéz ellenőrizni, kikényszeríteni. Másrészt a védett természeti területek állapota, az azokra gyakorolt hatások nem állandóak, a védettségi szint megőrzése érdekében az elővigyázatosság elvének jegyében dinamikus adaptációra van szükség, ami a védelmi tevékenységet, annak költségeit jelentős mértékben megváltoztathatja. Ezek egy része a szerződéskötés időpontjában előre nem meghatározható.

Itt is kiemelendő, hogy a védett természeti területek védelmi szintjének megőrzése csak akkor biztosítható, ha az értékesítendő ingatlanra vonatkozó feltételeket az egész védett terület szempontjából határozzák meg, és nem szűken, csak az adott ingatlan jellemzői alapján, hanem figyelembe véve az adott ingatlan szerepét és helyzetét a védett természeti területen belül.

A feltételek meghatározásakor az új tulajdonos szakmai ismereteinek, felkészültségének is meghatározó jelentősége van. Állami tulajdonban lévő védett természeti területek hasznosítására a vagyonkezelő csak olyan személlyel köt szerződést, akit alkalmasnak ítél meg arra, hogy a védelmi kötelezettségének eleget tud tenni, mert rendelkezik az ahhoz szükséges személyi, tárgyi és pénzügyi feltételekkel, szakmai ismerettel. A törvényjavaslat szövege alapján nem kizárt, hogy a természetvédelmi kezelésért felelős szerv a feltételek között ilyen jellegű feltételeket is megszabjon, azonban erre nézve törvényi kötelezettsége, illetve egyértelmű joga nincsen, ezért e rendelkezés szűk értelmezése nem zárható ki, ami a védelmi célú tevékenység teljesítését, annak szakmaiságát veszélyeztetheti.
   A természetvédelmi kezelésért felelős szerv feltételei a jóváhagyás részeként csak az ingatlan állami tulajdonból való kikerüléséről, illetve a tulajdonjog későbbi – bármely jogcímen történő – átruházásáról szóló szerződésnek lesz része, a tulajdonos tulajdonosi jogából fakadó egyéb szerződéseinek – például a különböző hasznosítási szerződéseknek, zálogba adásnak – már nem. Ez pedig azt jelenti, hogy a törvényjavaslat nem teremt közvetlen kapcsolatot a védett természeti terület védettségi szintjének megóvását szolgáló feltételek és az azt teljesíteni köteles személy között, ami a védettségi szintben visszalépést eredményez, mert magában hordozza harmadik félnek a természeti értékek és az élőhelyek, valamint az ökoszisztémák állapotának veszélyeztetését, károsítását eredményező magatartását.

C.) A tulajdonjogot szerző fél vállalásai az értékesítési szerződésben

A törvényjavaslat szerint az értékesítési szerződésnek kötelező tartalmi eleme, hogy egyrészt a tulajdonjogot szerző fél vállalja a természetvédelmi kezelésért felelős szerv által meghatározott feltételek teljesítését, másrészt vállalja, hogy a védett természeti terület fenntartásáról, hasznosításáról évente beszámolót készít. Ahogy arról már szó volt, a védett természeti területek védettségi szintjének megőrzéséhez az elővigyázatosság elvét érvényesítő magatartásra van szükség. Az egész védett természeti terület védettségi szintjében bekövetkező romlás veszélyét hordozza magában, ha a feltételek kizárólag csak az adott ingatlan védettségi szintjét biztosítják, és a tulajdont megszerző félnek nem kell tekintettel lennie a többi ingatlanra, illetve az elővigyázatosság elvét csak a saját ingatlana kapcsán lenne köteles érvényesíteni, függetlenül az ingatlan elhelyezkedésétől, más ingatlanokra gyakorolt potenciális hatásától. Állami tulajdonban álló védett természeti területen lévő ingatlanok védettségi szintjét a természetvédelmi vagyonkezelő egységben biztosítja az ingatlanok hasznosításának összehangolásán keresztül. Ez az összehangolási kötelezettség a törvényjavaslatból hiányzik. Bár a feltételek között ilyen is meghatározható, azonban erre vonatkozó törvényi kötelezettség sem a természetvédelmi kezelésért felelős szervre nézve, sem a tulajdonjogot megszerzőre nézve nincsen.
   A törvényjavaslatból hiányzik, hogy milyen szankcióval jár, ha a tulajdonjogot szerző fél a jóváhagyás részeként meghatározott feltételeket nem teljesíti. Állami tulajdonban lévő ingatlan esetén a vagyonkezelő a hasznosítási szerződés felmondásával, mint szankcióval képes biztosítani, hogy a védett értékeket hordozó ingatlan a szerződésszegő fél birtokából kikerüljön. A tulajdonjogot megszerző fél esetén, a védettségi szint megőrzésére vonatkozó szerződési feltétel nem teljesítésével a Ptk. alapján ilyen szankció nem jár, és a törvényjavaslat ilyen rendelkezést nem tartalmaz. Fontos azt is kiemelni, hogy a természetvédelmi kezelésért felelős szerv által meghatározott feltételek magánjogi jellegűek, egy szerződés részét képezik, ezért be nem tartásuk – ilyen irányú törvényi rendelkezés híján – hatósági eljárás keretében sem kényszeríthető ki.
  A szerző fél másik vállalása a terület fenntartásáról és hasznosításáról szóló éves beszámoló elkészítése. A törvényjavaslat nem rendelkezik a beszámoló tartalmi elemeiről, azok részletességéről, és nem rendelkezik arról sem, hogy milyen szankció alkalmazható, ha a szerző fél beszámolási kötelezettségének nem vagy nem kellő mértékben tesz eleget. A szerző fél a beszámolót a feltételt meghatározó szervnek köteles megküldeni, azonban ez a szerv az értékesítési szerződésnek nem szerződő fele, hiszen a szerződés az MNV Zrt. és a szerző fél között jön létre. A beszámolási kötelezettség elmulasztása szerződésszegésnek minősül, a természetvédelmi kezelésért felelős szerv a szerző fél szerződésszegése miatt közvetlenül nem tud fellépni, csak az MNV. Zrt. értesítésén keresztül, és hiába az értesítés, ha nincsen sem a Ptk.-ban, sem a törvényjavaslatban olyan szankció, mely az ilyen jellegű szerződésszegést szankcionálni tudná, és a teljesítés kikényszerítésére alkalmas lenne. Az állami tulajdonban álló védett természeti területek vagyonkezelője az ingatlan más általi hasznosítása esetén közvetlenül, és azonnali hatállyal képes fellépni, s mint ahogy azt az első vállalás kapcsán is jeleztük, a szerződésszegés következményeként akár a szerződés felbontását is kezdeményezheti. Itt is kiemelendő, hogy a beszámolási kötelezettség magánjogi szerződés részeként kötelező, annak hatósági kikényszerítésére ilyen irányú törvényi rendelkezés híján nincsen lehetőség.
   A kötelező vállalások közül hiányzik a szerzőnek az a kötelezettsége, mely alapján az ingatlannal kapcsolatos minden jogviszonyában köteles a jóváhagyás feltételeit betartani, és azt az ingatlannal való bármilyen tulajdonosi jogára vonatkozó szerződésében, mint kötelező tartalmi elemet érvényesíteni, például bármilyen jellegű bérleti szerződésben. E hiányzó rendelkezés következtében az ingatlant jogszerűen birtokló, használó, vagy azzal rendelkező féllel szemben közvetlenül nem lehet érvényesíteni és tőle kikényszeríteni a feltételek betartását. Ezzel szemben az állami vagyon esetén a természetvédelmi vagyonkezelést folytató szerv  közvetlen szerződéses viszonyán keresztül tudja érvényesíteni a természetvédelmi érdekeket.

D.) A teljesítés ellenőrzése

A törvényjavaslat úgy rendelkezik, hogy az új tulajdonos teljesítését a szerződésnek nem részes fele, a természetvédelmi kezeléséért felelős szerv ellenőrzi folyamatosan. A törvényjavaslat nem tartalmaz rendelkezést arról, hogy mit kell folyamatos ellenőrzésnek tekinteni, ez az ellenőrzés mire terjed ki, és milyen módon ellenőrizheti a teljesítést. Az állami tulajdonban álló vagyon esetén az ellenőrzést a természetvédelmi őrök végzik, akiknek jogosítványait jogszabály rögzíti. Ezzel szemben nincsen olyan jogi kapaszkodó, ami rendezné, hogy a szerződéses jogviszonyhoz képest harmadik külső fél milyen jogosítványokkal rendelkezik, amelyekre hivatkozva az ellenőrzést elvégezheti. A törvényjavaslat arról sem rendelkezik, hogy mit kell tennie az ellenőrző szervnek, ha teljesítésbeli hibát talál, és milyen jogi következményekkel kell számolnia a tulajdonosnak, és azt ki és milyen formában kényszerítheti ki. Az ellenőrzésre vonatkozó hiányzó szabályok miatt egyrészt fennáll annak veszélye, hogy a tulajdonos tevékenysége ellenőrzés nélkül, a veszélyeztetés és károsítás észrevétlenül marad, vagy már későn kerül feltárásra. Másrészt bizonytalanná válik az ellenőrző szerv hatékony fellépésének lehetősége a veszélyeztető, károsító magtartással szemben.

E.) A természetvédelemért felelős szerv szerepében történő változás

Állami tulajdonban álló védett természeti terület természetvédelemért felelős szerve a terület értékeit természetvédelmi célú vagyonkezelés részeként óvja, s biztosítja a természetvédelmi célok elérésének prioritását a gazdasági érdekekkel szemben. Ehhez képest a törvényjavaslat a természetvédelemért felelős szervének e feladatát megszünteti, és külső harmadik félként hatósági jellegű feladatokat ad számára anélkül, hogy a feladatok ellátásához szükséges jogosítványokat is megkapná, és törvényi szinten rendeződne az általa meghatározott feltételek viszonya a természetvédelmi hatóság által meghatározható feltételekhez.

Tekintettel arra, hogy a szerződésnek nem kötelező eleme a magántulajdonos fejlesztési céljának meghatározása, a tulajdonos gazdasági érdekeinek érvényesítése érdekében kezdeményezhet olyan fejlesztéseket, amelyek a terület állapotát negatív irányba befolyásolják, és ami miatt szükség lenne a feltételek kiegészítésére, vagy módosítására. Erre azonban a törvényjavaslat nem ad lehetőséget. Nincsen arra vonatkozó rendelkezés sem, hogy a feltételek kiegészítésére és módosítására kezdeményezhetné a természetvédelmi hatóság eljárását. Ellentmondásos helyzetet szül továbbá az a tény, hogy a jóváhagyási feltételek magánjogi jellegük miatt nem számítanak olyan feltételnek, mely a hatóságokat – mint a jogszabály – köti, ezért a hatóságok, ideértve a természetvédelmi hatóságot is, hozhat olyan kötelező erejű hatósági döntést, mely a jóváhagyási feltételeket figyelmen kívül hagyja, azokra csak részben van tekintettel, vagy akár ellentétes is lehet velük. A törvényjavaslat nem tartalmaz semmilyen eljárási garanciát, amely lehetővé tenné a természetvédelemért felelős szerv számára, hogy a jóváhagyási feltételeket befolyásoló hatósági eljárásokban félként részt vegyen, és a hatósági döntést szükség esetén megtámadhassa. A környezet, természet állapotában bekövetkező romlás kockázatának megjelenését, a kockázat növekedését eredményezi, hogy a jóváhagyási feltételek adaptációjára nincsen lehetőség, és hiányoznak azok az eljárási garanciák, melyek az ingatlan fejlesztése, hasznosítása és az azt meghatározó hatósági határozatok meghozatala során minden esetben biztosítaná, hogy a természetvédelmi kezelésért felelős szerv a feltételek érvényesítéséért, a védett természeti terület egészének védettségi szintjének megőrzése érdekében fellépjen.

F.) A módosítás szükségessége és arányossága

A törvényjavaslat alkotmányosságát abból a szempontból is vizsgálni kell, hogy az megfelel-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének, azaz a visszalépés kiállja-e a hármas teszt próbáját: (i) más alapvető jog, alkotmányos érték védelme indokolja, (ii) a feltétlenül szükséges mértéket nem haladja meg, és (iii) az elérni kívánt céllal arányos.
     A törvényjavaslat az állami vagyongazdálkodási szabályok módosítását nem az egészséges környezethez való joghoz képest más alapvető jog vagy alkotmányos érték védelmének szükségességével indokolja, hanem általános indokaként a költséghatékony vagyongazdálkodás biztosítását adta. A módosítás céljaként pedig az alábbiakat fogalmazta meg: „[…]  a feladatellátást közvetlenül szolgáló és stratégiai szempontból jelentős vagyon állami portfólióban tartása mellett, a hatékony értékesítési és hasznosítási stratégia mentén megteremtse annak lehetőségét, hogy a feladatellátást közvetlenül nem szolgáló vagyonelemek hasznosításával, értékesítésével elérhető bevételek a kritikus gazdasági helyzetben növelhetőek legyenek.
    Az általános indokolás alapján a jogalkotó egyrészt nem tekinti a védett természeti értékeket „stratégiai szempontból jelentős vagyonnak”, másrészt olyannak, amely „a feladatellátást közvetlenül szolgálja”. Az Alaptörvény alapján mindkét megállapítás hibás. Önmagában az a tény, hogy az Alaptörvény alkotmányos védelem alá helyezte, és a nemzet közös örökségének tekinti természeti értékeinket, azok élőhelyét, valamint az általuk biztosított biológiai sokféleséget, megalapozza a védett természeti területek stratégiai jelentőségét. E területek állami tulajdonban tartásának stratégiai jelentőségét többek között az is adja, hogy annak ellenére, hogy pénzbeli értékük nem vagy nem feltétlenül jeleníthető meg, létezésük és az általuk nyújtott ökoszisztéma-szolgáltatások megőrzése számos alapvető jog érvényesíthetőségének feltétele. A védett természeti területek a természetvédelmi feladatok ellátását közvetlenül szolgálják, és közvetlen hatással vannak az egészséges környezethez való alapjog érvényesítésére is.
    Az Alkotmánybíróság különböző módon, de lényegét tekintve azonos tartalommal fogalmazta meg, hogy az állami tulajdon a védett természeti területek és értékek védelme szempontjából többek között azért jelent garanciát, mert a természetvédelmi célok és a gazdasági célok közötti prioritás fenntartása a természetvédelem javára az államtól az Alaptörvényből fakadóan elvárható, míg ugyanez a magántulajdonostól már nem. A magántulajdonos tevékenységét a jogszabályok keretein belül szabadon határozza meg, és ha jogszabály a közösségi érdekre hivatkozva tulajdonosi jogait korlátozza, akkor az számára kártalanítás vagy támogatás iránti jogot is keletkeztethet.
    Az általános indokolás tartalma – különös tekintettel az Alaptörvény rendelkezéseire – nem alapozza meg a védett természeti területek értékesítésére vonatkozó szabályok módosítását.
    A védett természeti területek értékesítésére vonatkozó részletes indokolásban a törvényjavaslat benyújtója nem indokolta meg, hogy a hatékony vagyongazdálkodás érdekében miért szükséges a tulajdonjog átadása,  miért nem elég olyan jogi megoldás alkalmazása, mely az állami tulajdonjog fenntartása és ezáltal annak garanciális elemeinek megőrzése mellett teszi lehetővé a terület természetvédelmi céllal összhangban álló hasznosítását. E kérdés feltételét különösen az indokolja, hogy magának az ingatlannak a piaci értéke a természetvédelmi korlátozásokra tekintettel jellemzően alacsony, jövedelmet hasznosításán keresztül képes termelni, azonban még e hasznosítás során is figyelembe kell venni a természetes környeztünk értekeinek védelmét szolgáló korlátozásokat.
   Ahogy arra az egyes rendelkezések elemzése felhívta a figyelmet, az állami tulajdonon alapuló természetvédelmi vagyonkezelésnek számtalan olyan garanciális eleme van, amelyek hatékonyságát a magántulajdonhoz kapcsolt, a törvényjavaslatban megfogalmazott garanciák nem érik el.
    Az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében egyértelműen a jogalkotó kötelezettsége annak bizonyítása, hogy a módosítás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében megfogalmazott hármas követelménynek megfelel. A törvényjavaslat norma szövege és indokolása alapján e kötelezettségének egyik feltétel vonatkozásában sem tett eleget.

Összegzés

A fentieket összefoglalva az állapítható meg, hogy a törvényjavaslattal szemben számtalan alkotmányos aggály fogalmazható meg. A visszalépés tilalma szempontjából a törvényjavaslat garanciáinak értékeléséhez viszonyítási alapot elsődlegesen az állami tulajdonban álló védett természeti területek természetvédelmi célú vagyonkezelése adja. A fentiek bemutatták, hogy a törvényjavaslat garanciái miért tekinthetők visszalépésnek, milyen szempontok vizsgálatát mulasztotta el a törvényjavaslat előterjesztője, és milyen garanciális elemekre lenne szükség a meglévő jogszabályi védettségi szint fenntartásához. A garanciális elemek közül különösen hiányoznak az elővigyázatosság elvét érvényesítő anyagi jogi és eljárási garanciák, köztük a megfelelő szankciók, s a szervezeti garanciák megváltozása a védelmi szabályok érvényesítését nehezebbé teszi. Mindezek miatt a törvényjavaslat elfogadásával megnőne annak kockázata és fennállna annak veszélye, hogy a védett természeti területeken a természet állapotát érintő negatív folyamatok indulnak el, akár visszafordíthatatlan károkat is okozva. Végül az is kiemelendő, hogy a visszalépés az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján sem indokolható.

Készítette: Pump Judit