Jogállami és fenntartható is egyben?

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat: 
Fodor László: Jogállami és fenntartható is egyben? – Néhány gondolat a hulladékmennyiség mérése kapcsán.  KÖZJAVAK, II. évfolyam, 2016. 2. szám, 29-33. o. (DOI 10.21867/KjK/2016.2.7.)

Néhány gondolat a hulladékmennyiség mérése kapcsán
kk

Egy korábban közzétett, a hulladékkezelés alkotmányosságáról szóló bejegyzéshez fűzött hozzászólásában Fogarasi József a hulladékok súly (szabatosan: tömeg) szerinti átvételének igényét fogalmazta meg.Ez a megoldás (amely egyébként a jelenlegi kormányzati intézkedések elemei között is szerepel) paradigmaváltást feltételez egyfelől annak megítélésében, hogy az ingatlanhasználók alapvető jogai mennyiben korlátozhatók környezetvédelmi érdekből (hol az egyediesítés határa?), másfelől abban a tekintetben is, hogy milyen szempontok szerint kell a közszolgáltatások (nem csak a hulladékkezelés) díjszabását kialakítani. A blogbejegyzés ezt a két kérdést veti fel, s igyekszik a válaszadás lehetséges irányait felvázolni.

1. A kérdésfelvetés háttere

2012 végéig a települési önkormányzatok szabályozási jogköre a szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás terén a jelenlegihez képest teljesebb volt: a szolgáltatásnyújtás tartalmi kérdései mellett a szolgáltatásért fizetendő díj mértékének meghatározására is kiterjedt. Ezt a hatáskört legutóbb két lépcsőben korlátozták, s mára csak bizonyos kiegészítő díjakra vonatkozik a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban Ht.) 35. § (1) bekezdés e) pontja értelmében. A rendszerváltást követő, 2012 végéig terjedő időszak e hatáskör gyakorlását illetően legalább két szakaszra bontható, mivel a hulladékgazdálkodásról szóló 2000:XLIII. törvény megszületéséig nem voltak törvényben szabott korlátai. A törvényi szabályozást megelőzően, a helyi szabályozási gyakorlatban mutatkozó visszásságokra válaszul elsősorban az Alkotmánybíróság rögzített szempontokat. A taláros testület arra törekedett, hogy az alkotmányi értékrend egyes elemeinek érvényt szerezzen. A díjszabással kapcsolatos jogállami követelmények közt kiemelte például a diszkriminációmentességet (azonos élethelyzetre legyen azonos a szabályozás, de eltérőre különböző; így a nyaralótulajdonos és a lakóingatlan tulajdonosa eltérő díjat legyen köteles fizetni). Magánjogias megközelítésben a díjszabás arányossága (a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége) is szerepet kapott, s ennek mibenléte a hulladék mennyisége és a díj mértéke közötti viszonyban, utóbbinak az előbbihez igazításában állapíttatott meg. A jogalkotó 2000-ben törvénybe iktatta a legfontosabb elveket.

Ez a megoldás azonban törékeny látszategyensúlyt hívott életre, illetve tartott fenn, amely mára anakronisztikussá vált. A mennyiséget ugyanis ténylegesen nem mérte senki, ehelyett a hulladékgyűjtő edény űrtartalmát vették (ahogy veszik még ma is) figyelembe.

A megoldás látszatjellege egyfelől abban ölt testet, hogy csaknem teljesen zárt és ellenőrzött anyagáramként vette alapul a hulladékkeletkezést és -kezelést, miközben a valóság ettől eltért és eltér ma is: nem annyi hulladék keletkezik, mint amennyit a közszolgáltatónak átadunk. A díjfizetési kötelezettség – ha csekély környezeti tudatossággal párosul – mindig a rendszer lyukai felé tereli a hulladékáram egy részét (illegális lerakás, hulladékégetés kertben vagy akár fűtőberendezésben, nem csak a komposztálgató hulladék „elásása,” a szomszéd edényének használata). Másrészt lyukaknak éppen a környezettudatosság fejlődése érdekében is lennie kell: például a kerti hulladékot lehessen a kertben komposztálni (így csökken a kezelendő hulladék mennyisége), a külön gyűjtött csomagolási hulladékot külön vegyék át (így inkább teljesülhetnek a szelektív gyűjtésre illetőleg a kommunális lerakók egyes frakcióira előírt arányok), vagy (ahol előbbire még nincs mód, ott) ingyenesen az erre kijelölt gyűjtőpontokon a megfelelő edényekbe lehessen  helyezni  (megjegyzem, a Ht. 39. §-ában foglalt előírás, miszerint a gyűjtőpontok szolgáltatásait csak az veheti igénybe, aki megfizette a közszolgáltatási díjat, nem tűnik végrehajthatónak). Mindez végeredményben oda vezet, hogy egyfelől a hulladékkezelés költségeit bizonyos mértékig áthárítjuk a következő nemzedékekre, illetőleg az ingatlanhasználók helyett az adófizetőkre, másfelől viszont – a szelektálással, illetve az azt követő hasznosítással vagy a komposztálással – csökkenthetjük azokat.

Ezzel újabb, az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében rögzített környezethez való joggal összefüggő, alkotmányossági problémákhoz érkeztünk, amelyek közül az egyikre a legújabb idők ombudsmani gyakorlata találóan mutat rá (ld. erről korábbi kommentemet). Eszerint gyakran hiányzik a kisebb edényzet rendelkezésre bocsátása, illetve az olyan feltételek meghatározása, amelyek a szelektív hulladékgyűjtést és a vegyes összetételű, háztartási hulladék mennyiségének a csökkentését ösztönöznék. A két felvetett probléma egymáshoz kapcsolódása nyilvánvaló: a szolgáltató által biztosítandó edények méretének előírása, illetőleg (az önkormányzati rendelet és a közszolgáltató gyakorlata alapján biztosított kínálatból) a gyűjtőedény méretének kiválasztása határozza meg a fizetendő díj mértékét.

Ideális esetben tehát a díj akkora, amekkora az átadott hulladék mennyiségének megfelel, ekkor teljesülnek az Alkotmánybíróság elvei. A környezethez való jog szempontjából azonban ez önmagában kevés. E jog szempontjából azt is el kellene érni, hogy a díjmérték megfeleljen a szennyező fizet elvének (fedezzen minden felmerülő költséget), s hogy minden hulladékot – környezeti szempontból – megfelelően kezeljenek.

Ennek a jognak a gyűjtőedény méretére nézve is további szempontja van: ideális esetben az edény akkora, amekkora a hulladékot képes befogadni. Legalább akkorának kell lennie, hogy az átadásra kerülő hulladék a gyűjtés alatt se okozzon problémákat, s legfeljebb akkorának, mint a kezelendő hulladék mennyisége, hogy az így elérhető díjcsökkenés komposztálásra, szelekcióra ösztönözzön. Az ideális eset azonban egyediesítést igényel. De lehet-e annyiféle méretű edényt kínálni, amennyi a tényleges hulladékmennyiség szerinti differenciálást lehetővé teszi? – Mint az ombudsman rámutat, e téren is vannak hiányosságok (bár egyes, nagyobb településeken már akár hatféle is választható). És lehet-e településtípusok illetve ingatlantípusok szerint differenciálni (hisz nem mindegy, lehet-e otthon komposztálni, van-e gyűjtőpont az elkülönítetten gyűjtött hulladéknak, illetőleg melyek az adott települési közszolgáltatás helyi sajátosságai)? Figyelünk-e a nem kívánatos jelenségekre (például megakadályozzák-e a hivatalok az illegális hulladékégetést?). Biztosítunk-e kellő rugalmasságot az egyediesítés során (ha esetenként több hulladék keletkezik, mint amennyi az edénybe belefér, elérhető-e extra szolgáltatás?) Ahelyett, hogy (engedve a téma csábításának) elkalandoznék a környezetvédelem szabályozásának a módszertana irányában (hogyan lehet javítani a hatósági munka hatékonyságát, ösztönözni az ingatlanhasználók környezettudatos magatartását, miért nem lehet az üzemekhez hasonlóan szabályozni a háztartások anyagáramát?), visszatérek a szűkebb témához.

2. A tömeg szerinti átvétel/díjfizetés kérdéséhez

A gyűjtőedény térfogatához igazodó díjszabás ötlete nem ördögtől való volt a maga idején, az tulajdonképpen ma is megfelel az európai szabályozási gyakorlatnak. Más kérdés, hogy a lakosság hogyan viszonyul magához a szolgáltatáshoz; azokban az országokban (például Németország), ahol már több évtizedes gyakorlata van a szelektív gyűjtésnek, a közintézmények példamutató gyakorlatának, a szolgáltatókkal való partneri viszonynak, kialakult a hulladékhasznosítási iparág, minden bizonnyal kevesebb probléma merül fel. A tömeg szerinti mérést ugyanakkor indokolhatja például, hogy a hulladékkezelési ágazat egyéb szegmenseiben (a hulladékkezelő létesítményekbe, pl. egy égetőműbe való hulladékszállítás esetén) a tömeget veszik alapul a díjszabásnál, vagy hogy a tömeg pontosabban mérhető az átvételkor, mint a térfogat (ami ráadásul már a gyűjtés, előkezelés során is változhat).

A jogi kérdés azonban valójában nem a térfogat vagy tömeg szerinti átvétel dilemmája, hanem a mért (valós) és a fiktív mennyiség szerinti díjfizetés különbsége. Az előbbiről az utóbbira való átállást az indokolhatja, hogy a valós mennyiség utáni fizetés “jogállamibb,” s környezeti szempontból fenntarthatóbb (amennyiben jobban ösztönöz a hulladékmennyiség csökkentésére). A gyűjtőedénnyel kapcsolatos kérdésfeltevések közül a jogállamisági követelményként értelmezettek nagyrészt okafogyottá válnak (ugyanakkor újra felmerülhet az üdülőingatlanoknál fizetendő díj arányosságának kérdése, amire a Ht. egységesen 50%-ot ír elő), ha megvalósul a mérés szerinti átvétel illetve díjfizetés. Környezetvédelmi oldalról persze ez sem lehet tökéletes, hiszen a hulladék összetétele rendkívül sokféle, s a kezelés (vagy már akár az ingatlanon való gyűjtés) szempontjából sokszor nem csak a tömeg, hanem a térfogat is meghatározó szempont. Gondoljunk csak a pillepalackokra. Azonban ahol és amennyiben megoldható az elkülönített gyűjtés (például társasházakban egyelőre nem megoldott), az átvétel/mérés is ennek megfelelően történik, és az ingatlanhasználók környezettudatosan törekednek a térfogat csökkentésére (ismerik a “tapossa laposra!” előnyeit), ez a kétely könnyen eloszlatható.

De van itt egy “súlyosabb” probléma is. Fogarasi József felvetette, hogy a tömeg szerinti átvételnek infrastrukturális feltételei vannak, amelyek jelenleg még nem teljesülnek, s beruházást igényelnek. (Megjegyzendő: az ágazat a 2012 végén kezdődött átalakítás során forráshiányos helyzetbe került, sok helyen maga az ellátás is nehézségekbe ütközik. Megjegyzendő ugyanakkor az is, hogy a tömeget egyes szolgáltatók eddig is figyelembe vették, ha nem is a díjszabás során, hanem amennyiben maximálták az egy-egy gyűjtőedényben elhelyezhető hulladék “súlyát.” Ez azt feltételezi, hogy mérni is tudták a tömeget, ha nem is hitelesített módon.) Másrészt, mint arra a Települési Önkormányzatok Szövetségének elnöke rámutat, a “súly alapján fizetés… nem hatékony, mivel a szemétszállító cégek költségeinek a 75 százaléka állandó kiadás, és csak a negyede függ az elszállított hulladék súlyától, illetve mennyiségétől.”

3. A kéttényezős díj

A tényleges tömeg (súly) szerinti díjfizetés persze nem szükségszerűen egytényezős közszolgáltatási díjat jelent. Nemcsak a hálózatos közszolgáltatások esetén alkalmazzák már régtől fogva a kéttényezős díjak (alapdíj – szolgáltatási díj) rendszerét, annak alkalmazását például a 64/2008 (III. 28.) Korm. rendelet a hulladékágazatban is lehetővé tette. Ezzel a fogyasztó egyfelől az igénybevett szolgáltatás mennyisége, másfelől a szolgáltató rendelkezésre állásával, az infrastruktúra fenntartásával kapcsolatban felmerülő költségek alapján járul hozzá a rendszer finanszírozásához. Európában mindkét megoldást alkalmazzák, például Brémában kéttényezős a díj, míg Bécsben egytényezős, vagyis csak az űrméretet és az ürítési gyakoriságot veszik alapul). A Ht. hatályos 46. és 47. §-ai alapján  a közszolgáltatási díj akár egy-, és akár kéttényezős is lehet (utóbbi esetben ún. rendelkezésre állási és ürítési díjból tevődik össze), de a (vegyes, tehát nem elkülönítetten gyűjtött) hulladék mennyiségével (a törvény nem mond sem térfogatot sem tömeget) mindenképp arányosnak kell lennie. A díj mértékének meghatározásakor a tágabb értelemben vett költségeket (pl. a lerakó későbbi bezárásának, rekultivációjnak költségeit), de a különböző támogatásokat és a hasznosításból elérhető bevételeket is figyelembe kell venni. Ennek tükrében a kérdés az lehet, hogy miként, milyen arányban állnak össze a díjban a költségelemek (ami nem azon múlik tehát, hogy a mért tömeget vagy  a térfogatot veszik-e figyelembe).

A hulladékkezelési közszolgáltatásban is célszerűnek tűnik a kéttényezős díj általános alkalmazása, jóllehet nem hálózatos szolgáltatásról van szó. A mért mennyiség figyelembe vétele itt is, ahogyan egyes hálózatos iparágakban is aktuális (a víz, távhő- és a gázszolgáltatás körében sem teljes körűen megoldott még a mérés, sokhelyütt átalányt fizetnek a fogyasztók, ami a hulladékágazat eddigi – mérés nélküli – megoldásához hasonlítható). Persze, meg kell oldani a mérés hitelességét, és kezelni kell az esetleges fogyasztói panaszokat (a mérőeszköz itt aligha kerülhet a fogyasztó birtokába). A környezetvédelmi kérdés azonban az, hogy miként biztosítható a szükséges fejlesztések és az infrastruktúra fenntartásának költsége, illetőleg hogyan lehet a fogyasztókat (itt: ingatlanhasználókat) környezettudatos fogyasztásra (hulladéktermelésre) ösztönözni.

Ezek álláspontom szerint nem választhatók el egymástól, ugyanakkor javarészt megint csak – a helyi adottságok szerinti – differenciálást igényelnek. Ha pusztán a pénzügyi szempontokat (megtérülés) nézzük, és egyetlen (nemzeti) közszolgáltatót feltételezünk, akkor az egységes, központi díjszabás akár jó megoldás is lehetne (ámbár a díj mértékének a „rezsicsökkentés” szellemében való rögzítése és/vagy a központosítás költségeinek a beépítése előre kódolhatja a szennyező fizet elvének a feláldozását), viszont attól tartok, a helyi sajátosságok érvényesítése, a fogyasztók és a közszolgáltató(k) illetve önkormányzatok érdekeltsége (a környezeti és a pénzügyi költségek csökkentésében) nehezebben ösztönözhető.

A kéttényezős díj a környezethez való jog (a környezeti fenntarthatóság) szempontjából is indokolt: a szennyező fizet elvének az felel meg, ha az adott (környezeti vagy környezeti eredetű) szolgáltatás valamennyi járulékos költségét (kiaknázás, szolgáltatás, infrastruktúra – környezetterhelés, károk helyreállítása, stb.) fedezik az egyes díjak (illetve díjak, járulékok, bírságok, stb. együttesen – tekintettel az anyag- és energiaáramok többszereplős voltára). Ez egyúttal ösztönzi a fogyasztót a tudatos (adott esetben kevesebb) fogyasztásra. Az ösztönző hatás azonban csak akkor érvényesül, ha a fogyasztó pontosan (hiteles és valós idejű adatokból) látja a hulladékmennyiség alakulásának hatását a díjra, és ez kéttényezős díj esetén jobban megvalósítható, mint egytényezős díjnál.

4. Sokat akar a szarka…

A díjszabályozással kapcsolatban sok a bizonytalanság. A Ht-be 2012-ben átmeneti szabályok kerültek, arra az időre, amíg nem születik meg a törvényi felhatalmazáson alapuló miniszteri rendelet. Ez a rendelet azonban máig nem született meg, s továbbra is hatályos a már említett, 64/2008-as kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól. A kormányzati kommunikáció a lakosság megnyugtatását célozza: a díjak rendszerének változása eszerint a polgárokat nem érinti majd, s a rezsicsökkentés sem vész el (a lényeg egyelőre, hogy a díjak akár még csökkenhetnek is). A díjfizetés módjára vonatkozó változások már körvonalazódnak, a 69/2016. (III. 31.) Korm. rendelet szerint egy nemzeti koordináló szervezet lép be az ingatlanhasználók s a közszolgáltatók közé. A tömeg szerinti díjszabás hosszabb távú elképzelésére vonatkozó részletek azonban még nem láttak napvilágot. Összességében úgy tűnik, hogy egy gyökeres változást, „metamorfózist” megélő ágazatban, ahol alig követhetők a kormányzati elképzelések, jogszabályváltozások, nehéz egy-egy kérdésben, így a díjszabással kapcsolatban is állást foglalni. Túl sok a „ha,” a spekuláció, s nem történik meg a lakosság felkészítése. A szolgáltatást igénybevevők magatartásán pedig nagyon sok múlik. Különösen akkor, ha a központosítás miatt helyben eleve kevesebb lehetőség nyílik a szereplők ösztönzésére (az ezeket illető kételyeket jól foglalja össze az Országos Környezetvédelmi Tanács 2015. októberi 29-ei állásfoglalása.)